המפתח לפתרון בין המגזרים נעוץ בהפרדה חכמה בין שני אינטרסים חיוניים: מצד אחד, שותפות אמיצה בקיומה, בביטחונה וביציבותה של המדינה המשותפת לכולנו, ומן הצד השני, זכותו וחובתו של כל מגזר לדאוג לערכיו, לטפח את צביונו המיוחד, להשיג את עצמאותו ביישוביו, ולהגן על עצמו מפני כפייה של מגזר אחר, או התערבות ממשלתית עוינת בתוך יישוביו. ד"ר ניחם רוס סבור כי ביזור סמכויות־פנים באמצעות אשכולות־בחירה יאפשר לכל מגזר לנהל חלק משמעותי מתקציבי הפנים המקומיים שלו בעצמו, בדיוק לפי ערכיו, על חשבונו ועל אחריותו

בעיות יסוד עמוקות קורעות לאחרונה את היחסים הפנים־מגזריים במדינת ישראל ועומדות בלב המחלוקת בשורה של משברים פוליטיים, כלכליים וחברתיים חמורים. מומחי דמוגרפיה מצביעים על שינויים מהותיים ביחסי הכוחות בין מגזרים יריבים בחברה הישראלית, הצפויים להתגבר באופן דרמטי כבר בשני העשורים הקרובים. כלכלנים המתמקדים בפריון תעסוקה ורווחה של המגזר החרדי מסיקים כי השינוי הגובר והולך במאזן הכוחות בין המגזרים בישראל פירושו סכנת קריסה כלכלית עתידית לקופת המדינה, למשל פשיטת רגל אפשרית של המוסד לביטוח לאומי. מכוני מחקר מצביעים על תמורות רדיקליות נוספות הנובעות מהקרע הבין־מגזרי ההולך ומתרחב: השפעה שלילית עתידית על עצם אופיו הדמוקרטי של המשטר בישראל, על מינהל תקין בשירות המדינה, על שיעורי הגיוס לצה"ל וסוגיית השוויון בנטל, מאזן שלילי של הגירה לחו"ל בכמות ובאיכות (בריחת מוחות), ומעל הכול פגיעה הולכת וגדלה בתחושת האחדות הנדרשת מן השבטים השונים של עם אחד המשתף פעולה בקיומה ויציבותה של מדינה אחת.

אנו סבורים כי המפתח לפתרון בין המגזרים בישראל נעוץ בהפרדה חכמה בין שני אינטרסים חיוניים: מצד אחד, שותפות אמיצה בקיומה, בביטחונה וביציבותה של המדינה המשותפת לכולנו, ומן הצד השני, זכותו וחובתו של כל מגזר לדאוג לערכיו, לטפח את צביונו המיוחד, להשיג את עצמאותו ביישוביו, ולהגן על עצמו מפני כפייה של מגזר אחר, או התערבות ממשלתית עוינת בתוך יישוביו. את ההפרדה הנחוצה בין השותפות הלאומית לבין העצמאות הכלכלית והפנימית של כל מגזר, אנו מציעים לבצע באמצעות רפורמה עמוקה של ביזור סמכויות פנים, מהממשלה אל אשכולות שלטון מקומי.

המתווה המפורט להלן מקדם מתן עצמאות פיננסית לרשויות מוניציפליות באמצעות יצירת אשכולות־ניהול שונים של "מרכזי שלטון מקומי". כל אשכול יאגד תחתיו שורה ארוכה של יישובים וערים מכל רחבי ישראל. אשכול־ניהול שכזה יזוהה לפי מפתח של צביון וערכים:

(1) אשכול מורשת יאגד יישובים המזדהים עם צביונו. אשכול מורשת יפעל לפי ערכיו של המגזר האמוני, התורני וההתיישבותי בארץ ישראל.

(2) אשכול ליברלי יוכל לשרת פלח ליברלי מובהק בחברה, צביון המאפיין ערים ישראליות שונות.

(3) אשכול כלל־ישראלי עונה למבוקשן של ערים מעורבות, או ליישובים שאינם מעוניינים במרחב בעל אופי מגזרי, שאינם מזהים את עצמם כשייכים באופן מלא לאחד מהאשכולות האחרים. גם יישובים שבהם לא יזכה אף אשכול לאמונם של לפחות 40% מן התושבים, ישויכו אוטומטית לאשכול ערים "כלל־ישראלי" משותף, המשמר במידה רבה את הנוהג השורר כיום במדינת ישראל.

מגמתו של מהלך ביזור סמכויות־פנים מניהול ממשלתי אל אשכולות־בחירה היא לאפשר לכל מגזר, אם ירצה בכך, לנהל חלק משמעותי של תקציבי הפנים המקומיים שלו בעצמו, בדיוק לפי ערכיו, על חשבונו ועל אחריותו. בניגוד לשיטת האשכולות הגיאוגרפיים הנהוגה כיום בישראל, היינו התאגדותם של ערים שכנות לאשכול מחוזי אחד, אנו מציעים שיטה אחרת של אשכולות־בחירה, המאגדים יישובים שונים ללא קשר של שכנות גיאוגרפית אלא על בסיס בחירה דמוקרטית פתוחה, בין כמה אשכולות־ניהול ארציים המתחרים ביניהם. כך יוכל כל יישוב, מכל אזור בארץ, להתאגד עם יישוב מרוחק אחר. כך יוכלו גם ערים בפריפריה "לשדרג" את יכולותיהן, את רמת הניהול והתקצוב, לחבור לאשכול משותף אחד עם ערים חזקות ומבוססות מן המרכז, הכול לפי בחירתן החופשית. אשכול־ניהול שאיננו גיאוגרפי אלא בחירתי, מעניק לכל יישוב גמישות ושליטה המאפשרת לו להחליף בין אשכול אחד לאשכול מתחרה, בכל קדנציה מחדש.

בשיטה הזו יוכל כל אשכול־ניהול לקבוע לעצמו את קהל היעד: אשכול עצמאי אחד ינסח אג'נדה של מרחב ליברלי ומדיניות תקצוב ההולמת ערכים ליברליים בלבד; אשכול עצמאי מתחרה ינסח אג'נדה של מרחב תורני ושמרני, ובהתאם לערכים אלו ינוהל הצביון ביישוביו, וגם מדיניות התקצוב העצמאית שלו תיקבע לפי שיקולים אלה בלבד. כך ימצא כל מגזר את האפשרות לטפח את צביונו המובהק בתוך יישוביו, לשלוט בהקצאות כספי מסי הפנים שלו בהתאם לערכיו, ולהגן על עצמו מפני התערבות זרה מגזרית או ממשלתית.

רפורמת ביזור כזו תאפשר לכל אשכול־ניהול על־עירוני עצמאות פיננסית משמעותית, הנסמכת על גבייה ישירה של תקבולי המס של כל תושב, ואחריות עצמית לניהול פיננסי של שירותי המדינה בתוך יישוביו. גביית מסים ישירה באופן זה פוטרת את רשויות המדינה ברמה הארצית מאחריות ניהולית ישירה לענייני הפנים המקומיים. המהלך הזה יבזר את סמכותה של המדינה במכלול תחומי הפנים של שירותי הטיפול המקומי באזרח, סמכות שתהא מעתה מופקדת בידיהם של האשכולות, תחת רגולציה ממשלתית.

איך זה יתבצע?

בדומה למקובל במדינות רבות (ארצות הברית, שווייץ, גרמניה, קנדה, ספרד, כל מדינות סקנדינביה ועוד רבות אחרות), גם במדינת ישראל יפוצל נטל המס לשני סוגי מס שונים: מס כלל־ארצי ומס מקומי. מדינת ישראל תגבה לקופת האוצר רק את שיעור המס הארצי, אך לא את המסים המיועדים לתחומי־פנים מקומיים, שיבוזרו מאחריותה הריכוזית ויועברו לניהול ותקצוב מקומי בידי אשכולות הניהול השונים. שלושת אשכולות הניהול בשלטון המקומי יופקדו על גבייה ישירה של הרכיב המקומי של מסי הפנים במדינת ישראל. כל אחד מהם יגבה ויתקצב אך ורק בתחומי היישובים שבחרו להשתייך אליו. כל אשכול ינצל את עצמאותו הפיננסית לשם ניהול ישיר של ענייני הפנים המוניציפליים, יתקצב רק את היישובים שבחרו להשתייך אליו בהתאם לערכיו ולמצוקותיו המקומיות של המגזר שעליו הוא מופקד.

בקצרה, מדובר ברפורמה החותרת לביזור פיננסי של ניהול תקציבי הפנים במדינת ישראל, הפקדת אחריות מקומית ומתן אוטונומיה ניהולית בידי המגזרים המרכיבים את החברה הישראלית באמצעות אשכולות שלטון מקומי, והותרת תפקידו הריכוזי של תקציב המדינה ומשרד האוצר הממשלתי לתחומים כלל־ארציים מובהקים בלבד.

מדינת ישראל תמשיך לאחד את כלל המגזרים הדרים בתוכה. המדינה תאכוף ותפקח על כלל האשכולות ותוודא את שמירתם הקפדנית של חופש התנועה, העיסוק וחירויות הפרט. ניהול תקציבי נפרד של הוצאות הפנים השונות ברמת האשכולות יהיה השינוי היחיד מן המצב השורר גם כיום במדינת ישראל.

המבנה הדמוקרטי הפנימי של האשכולות המגזריים ייקבע בבחירות המוניציפליות. תושבי כל עיר או רשות מקומית הם שיבחרו לאיזה מן האשכולות תשתייך העיר או הרשות המקומית, ולפי הכרעתם יפעל האשכול הנבחר לגביית המסים ולמתן שירותי־פנים בערים שבחרו בו. מעורבותה הארצית של מדינת ישראל בענייני הפנים של מרכזי השלטון המקומי תוגבל בהתאמה. במישורי ניהול־פנים יתמקד עיקר תפקידה הפדרלי של המדינה רק ברגולציה, בביעור שחיתות, בבקרה ובהגנה קפדנית על זכויות הפרט במרחבו הפרטי. כלל האשכולות יסורו למרותה ולפיקוחה של ממשלת ישראל, בראש ובראשונה בעניינים כלל־ארציים ומדינתיים מובהקים, דוגמת חוץ, ביטחון, תשתיות וכל שאר התחומים הארציים שיש בהם היגיון לאיחוד ניהולי ופיננסי והם בקונצנזוס בין המגזרים.

מתווה זה של ביזור סמכויות לאשכולות־בחירה מאמץ ונשען על השיטה הישראלית הקיימת והיעילה להפליא של ניהול מערכת הבריאות: שיטת הבחירה והתחרות בין קופות עצמאיות, היינו ארבע קופות החולים השונות. אנו מציעים להרחיב את השיטה המבוזרת הזו לעוד ועוד תחומי שלטון פנים, ובעיקר לתחומי מחלוקת קשה בין מגזרים יריבים בישראל: חינוך, דת, תרבות ורווחה. אמנם, בניגוד לבחירה התחרותית בין קופות החולים השונות בתחום הבריאות, קופות תחומי הפנים של האשכולות לא תהיינה נתונות לבחירה אינדיבידואלית פרטית של כל אזרח בודד לעצמו. הבחירה בין הקופות השונות היא בחירה כלל־מוניציפלית, של כל יישוב ויישוב הבוחר את אשכול הניהול שלו.

כמה שיקולים עומדים ביסוד הפעלת האשכולות דווקא על בסיס פתרון מוניציפלי:

(1) כך זוכים רוב התושבים להתגורר בתוך אשכול המתאים לערכיהם.

(2) לכל מגזר יש מרחב ציבורי ועצמאי משלו, וגבולותיו של המרחב ברורים לגמרי: תחומי השיפוט המוניציפלי.

(3) קידומה של יוזמת ביזור בעלת אופי מוניציפלי יכולה לצפות לסיוע וגיבוי פוליטי מצד השלטון המקומי.

(4) קיים כבר מערך של שלטון מקומי. לא צריך לבנות משהו חדש מאפס. כבר עתה ישנה תשתית שלטונית יציבה ואפקטיבית: מערך של בחירות מקומיות ומנגנון חקיקה של חוקי עזר עירוניים.

מה יעשה תושב המתגורר באשכול שאינו הולם את ערכיו?

כאמור, יוזמת אשכולות מתבססת על חופש מגורים, חופש תנועה וחופש עיסוק לכל, בכל רחבי המדינה. אזרח המתגורר ביישוב שבחר להשתייך לאשכול מחויב מוניציפלית בחוקת האשכול שבו הוא מתגורר. אם זה לא עונה על צרכיו, הוא יכול לצרוך שירותים נוספים (על חשבונו) מכל אחד מן האשכולות האחרים במדינה. אשכול אחד יכול להחליט לסייע, על חשבונו, לתושבים המתגוררים באשכול אחר. כל תושב יוכל לעשות את שיקוליו ולבחור את היישוב שבו ירצה לגור, או לעבור לגור, גם בהתבסס על פריסת האשכולות, אבל מובן שאין בכך הכרח או כפייה כלשהי.

יש כמה וכמה ערי מטרופולין בישראל, שם ניתן לפצל אותן פנימית בהפרדה גיאוגרפית בין שכונות גדולות שיש בהן מובהקות מגזרית שונה בשיטת הרובעים. רובע (אשכול־שכונות) אחד יוכל להשתייך לאשכול־ערים ליברלי ורובע אחר (אשכול־שכונות) באותה עיר גדולה, לאשכול־ערים מסורתי.

גם כפרים ויישובים ערביים יועמדו בישראל בפני זכות הבחירה, לאיזה אשכול הם רוצים להשתייך: ליברלי, מסורתי או כללי. איכות החיים ואופן ניהולם יזכו לשוויון מלא לשאר יישובי האשכול שבו הם בחרו. במקום אופן ניהולה הנוכחי של מדינת ישראל את הכפרים הערביים, כחצר אחורית שאינה זוכה תמיד לשוויון צודק, יוכלו גם ראשי הערים והכפרים הערביים לבחור בין אשכולות ניהול, להעניש ולנטוש אשכול אם הוא מקפח אותם, ולדאוג לניהול תקציבי הפנים באופן שוויוני ליישובים יהודיים באותו האשכול.

רציונל

תועלת פיננסית היא לעיתים מפתח מפתיע אך אפקטיבי לפתרונם של עימותים אידיאולוגיים בין מחנות שונים. את התובנה הזו מבקשת רפורמת אשכולות הניהול ליישם כמנוף ליחסי שלום והרמוניה בין מחנות מגזריים שונים ואף מנוגדים. במקום לכפות על מגזרים יריבים התקוטטות קבועה על חלוקת המשאבים ותקציבי המדינה, מוצע לאפשר להם לנהל תקציבית את עצמם, על חשבונם ועל אחריותם, והכול תחת מרותה וסמכותה המארגנת של מדינת ישראל.

הגיונה של ההפרדה בין האשכולות הוא בהפרדת המשאבים מלכתחילה, באופן המונע את היווצרותם הטבעית של סכסוכי שליטה על משאבים משותפים, כי אז צריך לחלקם בכל פעם מחדש בין הניצים. לאמור, הפרדת כוחות פנימית בדרך של עצמאות תקציבית מגזרית תאפשר חיים משותפים תחת מרותה המשותפת של מדינת ישראל. זהו צעד חכם למניעת העוינות והמרמור בין מגזרים על אופן חלוקת המשאבים.

אשכולות ניהול עצמאיים יפחיתו את השסע והשיסוי במדינת ישראל, כי לכל מגזר יהיה מרחב משלו. חשוב מכך, כל מגזר יחוש פחות התערבות זרה, כפייה וסחיטה מצידם של מגזרים אחרים במדינה. לכן, השותפות הארצית במדינה יכולה רק להרוויח מניהול עצמי בשיטת אשכולות בהסכמה. אשכולות שלטון מקומי נועדו לייצב את מדינת ישראל, לשמור על אחדותה ועל כלכלתה, לשמור על חוסנה גם במישור הארצי המשותף כלפי אויבינו, להקהיית המתחים בין המגזרים, ולשמירה בריאה של מבנה העם שלנו: שבטים שונים בתוך מדינת גג חזקה ומלוכדת.

ד"ר ניחם רוס הוא מרצה באוניברסיטת בן־גוריון בנגב וחבר צוות בתנועת מאחדים (יוזמת האשכולות).