מתי התפתח המושג "טוהר המידות", מה נכלל בו, כיצד ניתן לממשו ומה הקשר בינו לבין הביקורת על השלטון? יעקב (מנדי) אור ועו"ד אביה אלף משיבים על שאלות אלה ועוד וסוקרים דרכים וכיווני חשיבה לנקיטת הליכים משפטיים (פליליים) במסגרת המאבק בשחיתות שלטונית, מבלי לזנוח את הדיון על אתיקה ומוסר לשימור טוהר המידות בשירות הציבורי
"… יש לקבוע נורמות וסטנדרטים שיבטיחו כי האינטרס הציבורי (עליו מופקד עובד הציבור) יוגשם הלכה למעשה, וכי יובטח אמון הציבור, בכך שהחלטות עובד הציבור הן ענייניות ונעשות ביושר ובהגינות …; יש להקפיד על טוהר המידות של המנהל הציבורי…"; טוהר המידות "בא לקיים את טוהר השירות והשורות…; טוהר המידות משמעותו התנהגות הוגנת וישרה של עובד הציבור. שירות ציבורי שמידותיו אינן טהורות ושכפיו אינן נקיות הוא שירות ציבורי לא מוסרי. זהו שירות ציבורי שאינו משרת עוד את הציבור."[1]
מבוא
מאמר זה משלב דיסציפלינה ביקורתית, משפטית, תאורטית ומעשית של כותבי המאמר, למשמעות המושג טוהר המידות, ובוחן את התפתחות המושג הן במישור הנורמטיבי, בהיבט מוסרי־ציבורי־משפטי, והן את אופן הטמעתו הערכית בתרבות הארגונית של השירות הציבורי במדינת ישראל.
צירוף המלים טוהר המידות הוא מטבע לשון ייחודי. מקורו בדברי הכנסת משנת 1952, עת תוקן חוק מבקר המדינה.[2] אין לו מקבילה במוסדות ביקורת אחרים שמהם ניתן לגזור פרשנות או פירוש מובהק. זהו מושג שהגדרתו עמומה, וגבולותיו משתרעים החל מתחום המוסר והאתיקה ועד לתחום הדין הפלילי. לימים התגבש הביטוי לכלל דיסציפלינה של אתיקה מעשית, המנוסחת בתיעוד הקיים לפרשנותם של מבקרי המדינה לדורותיהם את המושג טוהר המידות. זו אחת הסיבות לכך שמאמר זה מתמקד בנעשה במחוזותינו ולא בארצות שמעבר לים.
החלטה מהותית זו של יצירת מושג חדש ועיגונו בחקיקה, ביססה, הלכה למעשה, סמכות פרשנית רחבה למבקר המדינה באשר למשמעות הציבורית והאתית של המושג טוהר המידות בשירות הציבורי.
מטרתו של מאמר זה להציג את התפתחות המושג טוהר המידות, דרך עיצובו התודעתי והמעשי כנורמה ציבורית בחקיקה ובפסיקה, ותוך בחינת המציאות שהתפתחה בהקשר זה מאז נחקק/הופיע לראשונה בשנת 1952 ועד ימינו.
החלק הראשון של המאמר יסקור את התפתחות המושג טוהר המידות במישור הנורמטיבי והקשר בינו ובין הביקורת על השלטון. התפתחות זו יצרה, בתהליך ייחודי, סולם נורמות שעל פיו נמדד טוהר המידות המצופה ומידת הסטייה ממנו, בהתבסס בעיקר על נקודת ראותם של מבקרי המדינה ומידת הטמעת הנורמות הציבוריות שנגזרו מהמונח טוהר המידות.
המשכו של המאמר ידון בשאלות כגון: מה פירוש הצירוף טוהר המידות: האם זה מושג, נורמה או ערך בהקשר לשירות הציבורי; מה נכלל בטוהר המידות; מהי פגיעה בטוהר המידות; מה הקשר בין אמון הציבור לטוהר המידות; מה בין טוהר מידות לשחיתות; איך מעוצבות נורמות בנושא זה, כיצד הן מוטמעות ומי אחראי לכך; כיצד נמדדת הצלחה בהנחלת טוהר המידות בשירות הציבורי; מהו מקומם של מבקר המדינה, של בתי המשפט, הכנסת, הרשות המבצעת ושל דעת הקהל בגיבוש ערך זה והנחלתו.
שאלות אלו עוסקות בנושא בעל חשיבות מהמעלה הראשונה, בפרט בתקופה בה אנו נמצאים. זאת בשל הדגש המושם, בין היתר, על נקיטה בהליכים משפטיים (פליליים) במסגרת המאבק בשחיתות שלטונית, וזניחת הדיון בהקשרים של אתיקה ומוסר או שימוש בכלים אחרים, משפטיים ושאינם משפטיים, לקידום המאבק בתופעה זו. הדיון בסוגיות אלו ייעשה במבט המשלב ראייה היסטורית, נורמטיבית, אתית, מוסרית, משפטית וציבורית.
הלַך הדיון יהיה על ידי בחינת הביטוי שנולד יש מאין, בקשר לביקורת המדינה, דרך המשגתו המוסרית־ערכית במקרים של פגיעה בטוהר המידות, ועד להטמעתו הנורמטיבית בתקנות, בחקיקה, בפסיקה, בדעת הציבור, עד כדי פסילת מועמדות לתפקידים בכירים האמורים לשמש דוגמה אישית להתנהגות טהורת מידות.
בחלקו האחרון של המאמר יוצעו כיווני מענה לשאלות אלו, בהתייחס לכך שמדובר בהמשגת ביטוי שהוא תולדה של יש מאין, המתפתח בהדרגה ומתקבע בתהליך דינמי. נדגיש כי לא לכל השאלות יש מענה מובהק, כל שכן תשובה ברורה.[3]
כמו כן, נצביע על דרכים למיסוד הפרשנות של המושג טוהר המידות ולחיזוק הטמעתו הערכית בתרבות הארגונית של מדינת ישראל. המאמר אף ידון במקומם של שומרי הסף בהקשר זה, ובראשם מבקר המדינה.
- מהו טוהר המידות – בריאת יש מאין
המונח מידות טובות מעוגן בפרשנות רחבה במסורת ישראל, עוד מתקופת האבות והנביאים ועד לתרי"ג המצוות. התייחסות אליו ניתן למצוא, בין היתר, במקורותינו כמי שהינו "נקי כפיים ובר לבב."[4] כמו כן, המושג קיים הן במסורות החיצוניות עוד מתקופת אריסטו ואפלטון, והמשכן באבות הנצרות, ובא לידי ביטוי בצירופים "שבע המידות הטובות" או "המעלות הטובות".
אולם צירוף המילים טוהר המידות בא לעולם בכנסת, בישיבתה מיום 20 במאי 1952, עת דנה בתיקונים לחוק מבקר המדינה דאז.[5]
ח"כ אבניאל הציע כי "בהתאם לסעיף 8 שבחוק הקיים, מסור למבקר המדינה התפקיד הנכבד לבדוק אם המשרדים התנהלו בחיסכון וביעילות … בדרך אגב, אינני רואה כל סיבה מדוע לא יוסיפו… את המילים ובהתאם למידות הטובות הנדרשות מאת עובד ציבורי. לא לחברי הבית אני צריך לספר על הרננים שמרננים פה ושם על ליקויים ואף שחיתות… מדוע לא נטיל עליו גם את התפקיד לחקור ולבדוק בכל המקרים ששם מרננים שמשהו אינו בסדר מבחינת המוסר הציבורי… הגיע הזמן שכולנו נכה על חטא ויהיה לנו העוז והאומץ להתחיל באופן ממשי בניקוי האווירה הציבורית מבחינה זו."[6]
בהמשך הדיון הוסיף ח"כ רובין לגבי תפקידו של מבקר המדינה וטען כי "אין זה תפקיד משרדי בלבד. תפקידו הוא להוכיח לציבור הרחב שישנו מוסד במדינה – בלתי תלוי בממשלה, בלתי תלוי במפלגות – הפועל על פי הבנתו הוא בלבד, וזהו המוסד השומר על הטוהר בעבודות המשרדים הממשלתיים והוא הוא הדואג לכך שהדברים יגיעו לידיעת הציבור."[7]
הצעת החוק אושרה והחוק תוקן כך שבנוסף לחיסכון ויעילות, בדיקת המבקר תיערך גם לפי הקריטריון של טוהר המידות – מושג שהחליף את הצירוף מידות טובות בהצעה המקורית:
10. (א) "העלתה הביקורת שאחד הגופים המבוקרים לפי סעיף 7 (א), (ב), (ב), (ד) ו־(ה) נהג שלא לפי עקרונות החיסכון והיעילות או שלא לפי טוהר המידות, רשאי המבקר לדרוש מהגוף המבוקר הסבר למעשה זה ולקבוע דרך לתיקון הליקוי ומועד למילוי דרישותיו".[8]
כך נקבע אף בחוק יסוד מבקר המדינה[9] המורה כי "מבקר המדינה יבחן את חוקיות הפעולות, טוהר המידות, הניהול התקין, היעילות והחיסכון של הגופים המבוקרים."[10]
בחוק מבקר המדינה בנוסחו דהיום[11] נכלל המושג טוהר המידות במספר הקשרים: "במסגרת תפקידיו יבדוק המבקר במידת הצורך… אם הגופים המבוקרים נהגו בחיסכון וביעילות ובטוהר המידות"[12]; אם "העלתה הביקורת ליקויים שלא הוסברו או פגיעות בחוק, בעקרונות החיסכון והיעילות או בטוהר המידות, ימסור המבקר לגוף המבוקר את ממצאי הביקורת ואת דרישותיו לתיקון הליקויים"[13];" בדין וחשבון לפי סעיף קטן (א) יסכם המבקר את פעולותיו בשטח הביקורת, וכן –(1) יפרט כל פגיעה בטוהר המידות…"[14]
כהמשך ישיר לחקיקה, חלחל המושג טוהר מידות לשיח הציבורי. כך למשל ראש הממשלה דאז, בן גוריון, ניסה להקנות לו מקום ערכי חינוכי מוביל. בשנת 1954 ערך בן גוריון כינוס גדול של בני נוער, אליו הגיעו אלפי בני נוער. תכלית המפגש הייתה "להקים ברית נוער חלוצי שתהיה מבוססת על טוהר המידות, מיזוג של גלויות והתיישבות בספר."[15]
שתי מסקנות מהותיות ועקרוניות עולות מהסקירה התמציתית שהובאה לעיל. בתובנות אלה יש מענה לכאורה על השאלות מהו טוהר מידות ומי אחראי על הנחלתו.
המסקנה הראשונה היא שבאופן תקדימי מעוגנת בחוק אמת מידה מרכזית נוספת לביקורת המבקר, וזאת נוסף על בדיקת חוקיות הפעולות, החיסכון והיעילות. זו אמת מידה שהגדרתה חסרה ופתוחה לפרשנות. יתרה מזו, הקביעה כי זוהי אבחנה נוספת על בדיקת "חוקיות הפעולות", משמעה שהמחוקק הכיר מצבים בהם תיתכן תופעה של סטייה מנורמת התנהגות בשירות הציבורי אשר אינה מעוגנת בחוק, אך צריכה להיות מפורשת על ידי המבקר כבלתי ראויה להתנהלות בשירות הציבורי.
לא זו אף זו, הכנסת שינתה את הצעתו של ח"כ אבניאל והחליפה את המונח "המידות הטובות" בצירוף "טוהר המידות", ובכך ביקשה להדגיש את חשיבותו של צירוף המלים החדש.
לכאורה, טוהר המידות הוא מטבע לשוני שהפך בן לילה, בעיני החוק, למושג נורמטיבי מכונן שהכול יודעים מהו. אך בפועל זהו מושג עמום, מעין כניסה לשדה פתוח הנתון לפירושים המשתנים עם תהפוכות הזמן.[16]
המסקנה השנייה היא הקביעה המהותית והעקרונית כי מבקר המדינה הוא מי שמחליט עבור השירות הציבורי. אם הגוף פעל שלא בהתאם לטוהר המידות, המבקר רשאי לדרוש הסבר ואף לקבוע דרך תיקון. משתמע מכך שמבקר המדינה הוא הפרשן הרשמי, מטעמו של המחוקק, לקבוע מהן אמות המידה הראויות לטוהר המידות בשירות הציבורי. וליתר דיוק, מהן הסטיות מאמות מידה אלו הראויות להוקעה. נוסף על כך משתמע כי המבקר נדרש לפרט כל פגיעה בטוהר המידות, על פי הבנתו ופרשנותו שלו.
משנקבע כך בחוק, מבקר המדינה הראשון, זיגפריד מוזס, פירש את טוהר המידות כיכולת לבחון את המציאות גם בכלים לא פורמליים "שכל ישר וניסיון החיים."[17]
לדעת מבקר המדינה השני, יצחק נבנצל, משמעות הביטוי טוהר מידות היא "מושג של האתיקה המעשית המורה על תכונה חיובית והוא מעורר תגובה רגשית חיובית, כפי שבהקבלה טבעית מעורר המושג פגיעה בטוהר המידות תגובה רגשית שלילית." לדבריו, מדובר ב"אמת מידה מוסרית שאינה בגדר עבירה פלילית".[18]
השופט חיים כהן ז"ל כתב כי "טוהר המידות הוא, על פניו ופשוטו כמשמעו, מושג גורף שדומה למוסר או למוסריות. הטוהר הוא שלמות, לא כתם או פגם."[19]
המבקרת מרים בן פורת סברה כי מדובר ב"ביטוי עמום המאפשר לצקת בו תוכן בהתאם להשקפות החברתיות המשתנות, שלעולם אינן קופאות על השמרים," והשוותה את הפגיעה בו להפרת אמונים.[20]
אשר פרידברג, ממעצבי תורת הביקורת, הגדיר את המושג טוהר מידות כ"מצוי בתחום הדמדומים, בשטחים האפורים שבין מעשה פלילי ובין ממצאים שעניינם מִנהל לקוי ובלתי תקין… תפקיד המבקר הוא לצקת בו תוכן."[21]
לדעתו של המבקר אליעזר גולדברג מדובר במושג עמום, ללא נוסחה. פגיעה בטוהר המידות הינה, בעיניו, מעשה שאינו ראוי ושלא ייעשה, או פגיעה במנגנון הציבורי. קיומה של הפגיעה והיקפה ייקבע על פי הערכתו כמבקר המדינה לאור הבנתו המקצועית והערכית.[22]
לדעת השופט מישאל חשין מדובר במעשה שלא ייעשה, "it isn't done". רוצה לומר מושג השאוב מתחום תרבות השלטון, ולא מתחום המשפט.[23] זו גם דעתו של המבקר יוסף ח' שפירא המוסיף כי מדובר בהתנהגות בלתי ראויה.
המכנה המשותף העומד בבסיס הגדרות אלה הוא שטוהר המידות הוא מושג עמום שפרשנותו מתפתחת באופן דינמי, ותלויה בפרשנות האישית והמקצועית – הנמצאת בשטח האפור שבין הפלילי לדפוסי מנהל ה(בלתי) תקין – של מבקרי המדינה.
בחלוף כ־70 שנים מהגעתו של המושג לעולם, וכפי שעולה מאתר מבקר המדינה, ניתן ללמוד על התפתחות המושג לערך. וכך נכתב: "טוהר מידות: עמידתם של עובדי ציבור בנורמות ובכללי התנהגות מחייבים מתוקף תפקידם כנאמני הציבור… בתחומים שבהם כללי התנהגות אינם מוסדרים בחוקים, בנהלים כתובים ובפסיקה, קובע מבקר המדינה את הנורמה הראויה, כדי למנוע החלטות ומעשים לא נאותים."[24]
לאחר הכלתו של המושג טוהר המידות בחוק מבקר המדינה ובחוק יסוד מבקר המדינה, לאורך השנים, הוסף הערך טוהר המידות להוראות חוק שונות אשר קבעו את חשיבות הטמעתו בעבודת המוסד הציבורי, ובעיקר מי אחראי לשמירה עליו ולמניעת הפגיעה בו.
כך למשל בפקודת העיריות נקבע כי תפקיד מבקר העיריה הוא:
"לבדוק אם פעולות העירייה… נעשו כדין, בידי המוסמך לעשותם, תוך שמירת טוהר המידות ועקרונות היעילות והחיסכון."[25]
חוק הביקורת הפנימית, תשנ"ב-992 [26] קובע כי:
"4. (א) המבקר הפנימי יבדוק, בין היתר:
(1) אם הפעולות של הגוף הציבורי שבו הוא משמש מבקר ושל נושאי משרה וממלאי תפקידים באותו גוף תקינות, מבחינת השמירה על החוק, על הניהול התקין, על טוהר המידות ועל החיסכון והיעילות, ואם הן מועילות להשגת היעדים שנקבעו להן."
מבקר המדינה אף הוציא קווים מנחים לאיגוד רואי החשבון, ולפיהם עליהם לדווח למבקר המדינה, ללא דיחוי, אם מצאו "עניין המעלה אצלו חשש למעשה פלילי או לפגיעה בטוהר המידות מצד האיגוד, או מצד עובד או ממלא תפקיד אחר בו בקשר למילוי תפקידו באיגוד."[27]
חוק רשות שדות התעופה, תשל"ז-1977,[28] קובע, בין היתר, כי קיימת חובה למסור ידיעות על מעשה או מחדל שיש בם פגם בטוהר המידות.
בחוק לעידוד טוהר המידות בשירות הציבורי, תשנ"ב-1992,[29] אף נקבע תמריץ לחושף שחיתות בשירות הציבורי ולפיו:
"עובד הציבור שהתלונן… על מעשה שחיתות או על פגיעה אחרת בטוהר המידות שבוצעו במקום עבודתו, ונמצאה תלונתו מבוססת, יצוינו ממצאי הבדיקה או תוצאותיה בכתב על ידי מי שלפניו הוגשה התלונה, ותימסר למתלונן תעודה על כך."[30]
- טוהר המידות וביקורת המדינה
ב.1. טוהר המידות בראי דוחות הביקורת
המחוקק ייעד תפקיד מכריע למבקר המדינה בכל הקשור לפרשנות המושג טוהר המידות וקביעתו כנורמה. ואכן, מבקרי המדינה לדורותיהם יצקו תוכן להוראות החוק הקובעות כי מבקר המדינה יפרט כל פגיעה בטוהר המידות ואת הדרך לתיקונה.[31] כך בדוחות הביקורת, כמו גם בהתבטאויות פומביות של המבקרים, נוצרה המשגה שהתפתחה לכלל דיסציפלינה של ערך אתיקה מעשית וסט נורמות הקובעות קשר מובהק בין אתיקה ומוסר ובין אמון הציבור בשלטון ותקינותו במדינה דמוקרטית.[32]
תמציתם של הדברים באה לידי ביטוי בכך ש"כל מעשה או מחדל הפוגע בחובת הנאמנות של הרשות הציבורית ופוגע באמון הציבור ברשויות הוא מעשה שפוגע בטוהר המידות." [33]
בנאומו בהצהרת האמונים בכנסת אמר המבקר גולדברג כי "המבקר בתפקידו הוא נאמן הציבור ושליח הציבור, ואמון הציבור בניטרליות שלו ובאמינות ממצאי ביקורתו הוא שמעניק לו את כוחו המוסרי ועוצמתו הציבורית." כמו כן אמר כי "עליו להיות מודע לכך שמכוח תפקידו הוא נוטל חלק חשוב בעיצוב דמותה של החברה בישראל כחברה הדוגלת בשלטון החוק ולא בשלטון האדם, ואשר טוהר המידות, המוסר הציבורי והשמירה על זכויות האדם הן מאבני היסוד בה."[34]
בפועל קבעו מבקרי המדינה, בין באמירה ובין במעשה, כי בהיעדר פרשנות מובהקת בחוק להגדרת טוהר המידות, הרי על המבקר לקבוע בעצמו, ממקרה למקרה, מה דרוש לקיום טוהר המידות.
בעיון בדוחות מבקרי המדינה נמצאנו למדים כי המבקרים השונים "סימנו" בהערות הביקורת, כל אחד בהתאם לתפיסתו, את הכשלים בהתנהגות משרתי הציבור בתחום טוהר המידות. בפועל קבעו המבקרים, כל אחד בתקופתו, מעין סולם ערכים למה שהם הגדירו כסטייה מטוהר המידות, המתבסס על פרשנותם של הנושאים שהובאו בפניהם ודרגת חומרתם.
בין היתר, ניתן למצוא קביעות המגדירות את "דרגת" הסטייה מטוהר המידות, כ"בלתי ראוי", "מבקר המדינה מעיר", "מבקר המדינה מעיר בחומרה", "דגל שחור מתנוסס מעל ההתנהלות". במקרים מסוימים, הועבר הנושא להמלצה לחקיקה. במקרים חריגים, הועבר הנושא לבחינת היועץ המשפטי לממשלה, על פי סעיף 14ג' לחוק מבקר המדינה, בשל חשש לפלילים.
המבקר שפירא[35] פירש כי "לצד נורמות שנקבעו בדין הפלילי, אשר נבחנות לאחר מעשה, ניתנה בידי מבקר המדינה הסמכות, החוקית והמוסרית, לקבוע נורמות התנהגות חדשות… נורמות אלו מהוות את אמת המידה המוסרית המצופה מעובד הציבור לשולחיו, ופגיעה בהן מהווה פגיעה בטוהר המידות בשירות הציבורי."[36]
תקפות הנורמה הציבורית, ללא קשר להליכים פליליים, מצאה את ביטויה המובהק בדברי המבקר גולדברג: "ביקורת המדינה לחוד והליכים פליליים לחוד. אכן מעשים הפוגעים בטוהר המידות שנחשפו בדוח ביקורת יכולים להוות גם עבירות פליליות. אך החלטה שלא לחקור; או שלא להעמיד לדין; ואף לזכות איש ציבור שהועמד לדין, אינה מעלה ואינה מורידה לעניין תקפותה של הביקורת המצויה במישור המנהלי."[37]
לאמירות אלו יש משמעות מרחיקת לכת בתהליך יישום תובנות והערות המבקר על ידי הציבור. הן הופכות את הסטייה מטוהר המידות לכלל קביעה של נורמה ציבורית וכללי התנהגות בשירות הציבורי, ומוקיעות את המעשה וההתנהלות השלילית בתחום זה.
במהלך השנים התפתחה בדוחות הביקורת רשימת עניינים שסווגו כפגיעה בטוהר המידות, והפכה מהערת המבקר לכלל ערך שממנו גזרו כללים נורמטיביים המפרטים מהי סטייה מהערך טוהר המידות הנדרש והמצופה מעובדי הציבור.
בין יתר הנושאים ניתן למצוא: מינויים פוליטיים, צינון, העסקת מקורבים, קבלת מתנות וטובות הנאה שניתנו לעובדי ציבור, מימון מפלגות, ניגודי עניינים של עובדי ציבור, שקיפות, אחריות אישית ודיווחי אמת. כך למשל, העסקת מקורבים נתפסת על ידי מבקרי המדינה כחלק מהשיטה הפסולה של פגיעה בכללי המנהל התקין, בשוויוניות ובטוהר המידות. דוחות רבים עסקו בקבלת עובדים חדשים ובהעסקת מקורבים לבעלי תפקידים בארגון.[38]
חלק בלתי מבוטל מהנורמות שהוזכרו לעיל עוגנו, במעלה הדרך, בחקיקה שעניינה השירות הציבורי ושירות המדינה שם נקבע, שחור על גבי לבן, כי "טוהר המידות" הוא שיקול מכריע. לדוגמה, חוק הצינון, ששמו הרשמי חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), התשכ"ט-1969."[39] כך גם באשר לחוק שירות המדינה (מתנות) ובחוקים נוספים.
המבקרת בן פורת קידמה את המאבק במינויים הבלתי תקינים,[40] ובהמשך עסק בעניין זה המבקר גולדברג. הבולט והמשפיע ביותר לעיצוב הנורמה בנושא המינויים הפוליטיים היה דוח ביקורת על מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה.[41]
בעקבות הדוח נפתחה חקירת משטרה בעניין, והשר צחי הנגבי נחקר והועמד לדין פלילי.[42] כמו כן, היועץ המשפטי לממשלה ונציב שירות המדינה מינו צוות לבחינת ממצאי הדוח ולגיבוש נהלים חדשים להבטחת כשירותם של מינויים בשירות המדינה. בכך נקבעו אמות מידה ונורמות מחייבות הנוגעות למינויים פוליטיים, הן בשירות הציבורי והן בעיצוב דעת הקהל.
כך היה גם בנושא ניגוד עניינים. באפריל 2007 פרסם מבקר המדינה דוח מיוחד בנושא "ביקורת על ניגוד עניינים בפעולות שר התמ"ת – חברת ת.ס. תעשיות סיליקט בע"מ". בדוח, קבע המבקר לינדנשטראוס כי "יש לראות במשנה חומרה את ניגוד העניינים שבו היה שרוי מר אולמרט, את התערבותו והתערבות עוזריו בפעולות שהן בתחום תפקידיהם וסמכויותיהם של הגורמים המקצועיים."[43]
הדוגמאות שהבאנו לעיל, ועוד יובאו בהמשך, מייצגות את ההתפתחות בהטמעת הנורמה שאליה כיוונו מבקרי המדינה. הטמעת הנורמה ושינוי התודעה נבנו כנדבך על גבי נדבך, בהדרגה, החל בהערות מבקרי המדינה, דרך קביעת אמת מידה ונורמה מובהקת לשירות הציבורי וכלה בחקיקה. בכך, התנהלות שנראתה בתחילה מקובלת, הפכה לבלתי קבילה לחלוטין.
הטמעת הנורמה של דיווחי אמת באה לידי ביטוי בהשפעת הערות המבקר על קידומו של עובד ציבור בשירות הציבורי והסקת מסקנות אישיות לגביו, בשל פגיעת העובד בטוהר המידות. הערות המבקר קיבלו ביטוי מעשי, ודוגמה מובהקת לכך היא אי־מינויו של משה (צ'יקו) אדרי למפכ"ל המשטרה.
בשנת 2016 פרסם המבקר שפירא דוח על הקמת מערך מצלמות אלקטרוניות ואכיפת חוקי תעבורה. בין היתר נכתב בדו"ח כי "במחוז ירושלים בוטלו דוחות וכתבי אישום מחוסר ראיות וחוסר עניין לציבור בניגוד לנוהלי המשטרה… וכי נמצא כי ראש אגף התנועה דאז וממלא מקום ראש את"ן (הכוונה לאדרי – א.א., י.א.) ביטלו את רוב הדוחות וכתבי האישום לקצינים אלה".[44]
שנתיים לאחר אותו דוח הודיע השר לביטחון פנים על כוונתו למנות את ניצב אדרי למפכ"ל משטרת ישראל. אלא שאדרי לא מונה כמפכ"ל, ובין יתר הגורמים שהשפיעו על אי־מינויו הייתה המלצת הוועדה המייעצת למינוי בכירים, בראשות השופט (בדימ') גולדברג (לשעבר מבקר המדינה – א.א., י.א.) אשר קבעה, בין היתר, כי ממצאי דוח מבקר המדינה הנ"ל[45] "מעלים תמונה עגומה של התעלמות מדיווחים לא נכונים של קצין בכיר …" וכי "המועמד שהעניין היה בסמכותו ובאחריותו אימץ נוהג שאינו מתיישב עם הקפדה על קביעת טוהר המידות במשטרה."[46]
להבנת כותבי המאמר, פרשנות זו של יושב ראש הוועדה ניסתה לקבע נורמה של דוגמה אישית, חובת דיווחי אמת, מניעת עיגולי פינות והכשר להתנהלות פסולה של הכפופים לעובד הציבור, כל שכן בדרג הבכיר בשירות הציבורי. ביטוי מעשי לנורמה נעשה על ידי אימוץ הערת מבקר המדינה הפוסלת התעלמות מפגיעה בטוהר מידות בשירות הציבורי עד כדי פסילת האחראי לדבר, בשל כך ובשל נימוקים נוספים, מכהונה בתפקיד המפכ"ל.
ניתן אף לראות קו מחבר בין מקרה זה לפסילתו של האלוף יואב גלנט, עת היה מועמד לתפקיד הרמטכ"ל, בעקבות בדיקתו של מבקר המדינה לינדנשטראוס בפרשת הקרקעות.[47]
כבר בשנת 1956 הגיש השופט ברנזון למבקר נבנצל את מסקנות ועדת המומחים שעמד בראשה.[48] מסקנות הוועדה נועדו ״לשמש עזר לעובד הציבור בקביעת דרכי התנהגותו.״
וכך כתב ברנזון:
"חובתו של עובד ציבור לשמור על השם הטוב של השירות הציבורי ולהימנע מכל מעשה העלול להטיל דופי בשירות הציבורי ולעורר חשד ולו גם בלתי מבוסס בדבר טוהר המידות וניקיון הכפיים של השירות הציבורי."[49]
בקביעה זו הונח, לדעת כותבי המאמר, היסוד לחיבור בין טוהר המידות ובין אמון הציבור בשירות הציבורי. זהו גם העוגן לקביעת – מבקרי המדינה לינדנשטראוס בשנת 2011 (בעניין גלנט) וגולדברג בשנת 2018 (מינוי אדרי) – הבסיס לנורמה הציבורית בנושא זה שראוי כי תשרור בשירות הציבורי.
החיבור בין הפגיעה בטוהר המידות לפרסום שמות נושאי הביקורת וציון אחריותם הייתה לנדבך נוסף בדרך להטמעת הנורמה ועיצוב דעת הציבור בתחום האחריות האישית של עובדי ציבור.
כך למשל נקבע בדוח המבקר לגבי אוניברסיטת בר אילן.[50] בדוח נכתב כי "מכלול הממצאים המתוארים בדוח זה, על חומרתם, כמותם והיקפם, משתקפת תמונה קשה המלמדת על התנהלות בלתי תקינה של נשיא האוניברסיטה, פרופסור קווה ומנכ"ל האוניברסיטה מר חיים גליק, עד כדי חשש לפגיעה בטוהר מידות." קביעת המבקר ראתה חשיבות עליונה בציון שמות המעורבים המצויים בניגוד עניינים בתחום המינויים (משום שפרופ' קווה התערב בתהליך בחירת עצמו לנשיא), ושיקפה את הצורך בדיווחי אמת (מר גליק העלים מידע מדיווח שהעביר לממונה על השכר).[51]
במקרה אחר, בדו"ח על הקרן קיימת לישראל,[52] רצה המבקר להדגיש את עומק הפגיעה והסטייה מטוהר המידות, בשל ניגודי עניינים בתחום המינויים ובזבוז כספים, וקבע כך:
"דוח ביקורת זה מצביע על ליקויים חמורים, עמוקים ויסודיים הנוגעים לאופן ולדרך שבו קיבלה קק"ל בשנים 2014-2012 החלטות בנוגע למימון ולביצוע של מאות פרויקטים… על הקק"ל לשנות את התרבות הארגונית הנוהגת בקרב מנהליה….על כן על הקק"ל להשתמש בזכויות ובחובות הכרוכות בניהול הכספים שבידיה באחריות יתרה, בשקיפות ותוך הקפדה על נורמות מוגברות של מנהל תקין. הפרת האיזון בין הדרג הפוליטי בקק"ל ובין הדרג המקצועי בה במסגרת הליכי קבלת החלטות בדבר הקצאת אשרות ואף מיליוני ש"ח לפרויקטים ציבוריים מדי שנה, כפי שהועלתה בביקורת הנוכחית, היא בבחינת "דגל שחור", ועל קק"ל לשנות בדחיפות ומן היסוד דרך פעולה זו."
עניין נוסף שבו מעורב המבקר בנורמות הקשורות לטוהר המידות מעוגן בכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים.[53] על פי כללים אלה יש למבקר המדינה הסמכות לבדוק מילוי ההוראות והנהלים. עוד נקבע כי "מבקר המדינה ימנה ועדה בת שלושה חברים שבראשה שופט או שופט בדימוס.[54] הוועדה מוסמכת לדון בבקשה לקבלת היתר אישי לאי־קיום כלל מכללים אלה."[55]
מטרת בדיקת המבקר ובדיקת ועדת ההיתרים היא לראות ולוודא כי שרים וסגני שרים ממלאים את תפקידם בלי שיהיה ניגוד עניינים בין תפקידם לבין ענייניהם האישיים, למשל על דרך קבלת טובות הנאה.
יודגש כי בתחום רגיש זה – מפרשנות המבקר בתחומו והחלטות הוועדה בתחומה, לקוּלה או לחומרה – משתמעת הנורמה הרצויה לדעתם באשר לטוהר המידות התקף לגבי שרים וסגני שרים בתחום ניגוד העניינים.
כך למשל, נטען בעתירה שהוגשה על ידי התנועה לטוהר המידות נגד ראש הממשלה בנימין נתניהו ונגד מבקר המדינה וּועדת ההיתרים, בנושא מענק בסך 300 אלף דולר אשר קיבל מבן דודו למימון הגנה משפטית, כמו גם חליפות שקיבל במתנה והלוואה מאיש עסקים.[56]
ב.2. תובנות מרכזיות למקומו של מבקר המדינה בגיבוש הנורמות לטוהר המידות בשירות הציבורי
מהאמור עד כה, בהתייחס למבקרי המדינה ופרשנותם את המושג טוהר המידות כערך בשירות הציבורי, ודרך פעולתם לקביעת נורמות וכללי התנהגות, עולות התובנות הבאות:
תובנה ראשונה היא שהמשגת המושג טוהר מידות הינה הליך קזואיסטי, כלומר פרי פרשנות מבקרי המדינה על פי הבנתם והתייחסותם לכל מקרה ומקרה.
תובנה שנייה מבהירה כי מבקרי המדינה השונים, כל אחד בתקופתו ובהמשך לקודמו, באופן הדרגתי ובמעין "מרוץ שליחים", הצליחו בתהליך מתמיד ורב שנים לשכלל את הערותיהם בתחום טוהר המידות לכדי פרשנות אפקטיבית, ולגרום בכך לעיצוב נורמות וכללי התנהגות מובהקים בשירות הציבורי. עיצוב הנורמות נעשה תוך התמקדות בנושאים שנראו להם פוגעים בטוהר המידות כגון בנושאי ניגוד עניינים; דיווחי אמת; מינויים פוליטיים; תקופות צינון; קבלת מתנות על ידי עובדי ציבור; אחריות אישית ועוד.
תובנה שלישית עניינה בחשיבות זהות המבקר, מעמדו הציבורי, התוקף המוסרי שניתן לקביעותיו ואמון הציבור בו. זאת משום שקביעתו ופרשנותו למה שהוגדר על ידו כפגיעה בטוהר המידות, לוותה פעמים רבות בהתנגדות עזה ומאבק איתנים מצד גורמים שלטוניים ובעלי כוח פוליטיים. יש אף שהאחרונים עשו מאמצים לסכל את פרשנות המבקר, אם בתקיפת הפרשנות לגופה ואם בתקיפת המבקר עצמו וסמכותו. בנסיבות אלה – כאשר מחד גיסא נשען המבקר על סמכותו החוקתית כנציגה של הכנסת, ומאידך גיסא, ובעיקר במאבקים בעלי חשיבות מרכזית, הוא נשען על מעמדו הציבורי ואמון הציבור בו ובמוסד הביקורת – יש חשיבות גדולה לזהותו של המבקר, לשקיפות תהליך בחירתו ומיצוב מעמדו בעיני הציבור ונבחרי הציבור כשומר סף ראשון במעלה.
תובנה רביעית מחזקת את העובדה כי מאחר שהמבקר הוא סמכות יחיד על פי חוק, יש חשיבות שקביעותיו הנורמטיביות בעניין הפרשנות ועיצוב הערך טוהר המידות, תיבחנה לגופו של עניין על ידי שתי רשויות: בראש וראשונה על ידי הכנסת (ועדה לביקורת המדינה), שעל שולחנה מניח המבקר את דיווחיו והיא הדנה בהם. נוסף על כך על ידי הרשות השופטת במקרים בהם הדברים עולים בפניה. במישור הלא פורמלי יש חשיבות רבה כי קביעות המבקר יונחלו לציבור ויאומצו בדעת הקהל.
בהקשר זה רלוונטיים דברי המבקר נבנצל אשר קבע, ואימצו הבאים אחריו, כי קביעות המבקר "אסור שתהיינה שרירותיות, שכן… במשטר דמוקרטי אין מקום לשרירות. יוצא שמבקר המדינה אומנם הוא הקובע, אבל קביעתו צריכה להתקבל על הדעת: אם לא על דעת הכול, לפחות על זו של חלק גדול מן הציבור: ואם לא כדעה אפשרית יחידה, לפחות כאחרת הסבירה מאוד."[57]
יש לציין כי משך הזמן לעיצוב הנורמות על ידי המבקר היה ארוך מאוד. בחלק מהמקרים, הערות המבקר אף לא גובשו לכלל עיצוב נורמה מקובלת. סוגיות אלו, לרבות שאלת מקומו ויכולתו של המבקר כפרשן הרשמי והיחידי, הן עניין כבד העומד בפני עצמו וראוי לבדיקת עומק מערכתית. כך גם אי־הצלחת משרד מבקר המדינה לקיים לאורך שנים מנגנון יעיל למעקב ובקרה אחר יישום תיקון הליקויים כפי שעלו בדוחות הביקורת, ולעניינינו אלה הנוגעים לטוהר המידות בשירות הציבורי.
- המבקר, הרשות המחוקקת והרשות המבצעת
פרק זה ידון במקומן ותרומתן של הרשות המחוקקת, באמצעות הוועדה לענייני ביקורת המדינה, והרשות המבצעת ליישום פרשנות המבקר וקביעותיו הנורמטיביות בעניין טוהר המידות והטמעתן כנורמה.
ג.1. הוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת
המבקר הוא הזרוע של הכנסת לביקורת. על פי החוק, דוחותיו מונחים על שולחן הכנסת ונדונים בוועדה ייעודית – הוועדה לענייני ביקורת המדינה. ועדה זו אמורה לדון בין היתר בקביעות הנורמטיביות של המבקר הנוגעות לפרשנותו את המושג טוהר המידות. הוועדה אמורה להיות גורם ראשון במעלה לבחינה ותיקוף של (או הסתייגות מ) הקביעה הנורמטיבית עד לכדי חקיקה ומעקב על מידת ההצלחה בהטמעתה בשירות המדינה. לפיכך, מצופה היה שהוועדה תדון ותקבע עמדתה לגבי המשגות והגדרות לטוהר המידות ולנורמות הנגזרות מהן, כפי שעלו בדוחות המבקר.
דא עקא, רק במקרים ספורים דנה הוועדה דיון ייעודי במושג טוהר המידות, פרשנותו והחלתו על השירות הציבורי. בפברואר 2011 יזמה הוועדה לענייני ביקורת המדינה דיון בנושא חשיבות המלחמה בשחיתות – נושא שהיה ליעד הביקורת המרכזי על פי תפיסת המבקר לינדנשטראוס. במהלך הדיון ציינה הוועדה כי "שלושה ערכים מוגנים בחברה הישראלית, הם אלה שהמאבק בשחיתות נועד לשמור עליהם: הערך הראשון הוא אמון הציבור בעובדי הציבור, הערך השני הוא טוהר המידות של עובדי הציבור והערך השלישי הוא האינטרס הציבורי שעליו בעצם מופקד עובד הציבור וכלל המערכת.[58] גם במפגש זה לא נסב הדיון על משמעות המושג, פרשנותו והנורמות הנגזרות. עם זאת, ניתן למצוא חשיבות יתרה בעצם ציון טוהר המידות כערך.
חולשה מובהקת קיימת גם בתחום המעקב של הוועדה לענייני ביקורת המדינה אחר יישום קביעות והמלצות המבקר בדוחותיו בכלל, וממילא אחר מינוף הקביעות לנורמות בתחום טוהר המידות.
החוק היחידי שעוסק בכותרתו רק בעניין טוהר המידות הוא החוק לעידוד טוהר המידות בשירות הציבורי.[59] גם חוק זה אינו כולל הגדרה או פרשנות למושג טוהר המידות וגם הוא סובל מחולשה יישומית.
בפברואר 2014 הגיש מרכז המחקר והמידע של הכנסת מסמך המנתח את "יישום החוק לעידוד טוהר המידות בשירות הציבור."[60] המסמך הוכן לבקשתה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה לקראת דיון בנושא. עבודת המחקר התמקדה בעיקר בסוגיית הענקת תעודת הוקרה על פי החוק לעובדים שתלונתם נמצאה מבוססת.
הבחינה העלתה כי "יישום החוק… מאז חקיקתו ועד היום, מוגבל ביותר ומתבטא בדיווחים ספורים בלבד של גופים ציבוריים על תלונות שהוגשו לנציב תלונות הציבור. בכל הקשור להענקת תעודות ההוקרה, כאמור, נראה כי החוק אינו מיושם כלל".[61]
כאמור, פרק זה נוגע במקומה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה בהליך פרשנות המושג טוהר המידות והטמעתו, ולא בתהליך חקיקת חוקים שונים שהכנסת חוקקה בתחום טוהר המידות בעקבות קביעות המבקר או פסיקות בתי המשפט או הדיון הציבורי בתחום. מחקיקה זו אפשר ללמוד ולהצביע על הדרך שעבר השירות הציבורי במדינת ישראל ומקומה של הכנסת בעיצוב דפוסי התנהגות לכדי קביעת נורמות, בדרך של חקיקה המונעת סטייה מטוהר המידות המצופה מעובדי הציבור ושליחיו. חוקים אלו עסקו, בין היתר, בניגוד עניינים, צינון, קבלת מתנות על ידי נבחרי ציבור ומימון מפלגות.
ג.2. הרשות המבצעת
את דוחותיו מעביר מבקר המדינה לגופים המבוקרים ברשות המבצעת. בהתאם לחוק,[62] המענה לדוחות מגולם בעבודת מטה שמתבצעת בגופים לצורך יישום הערות המבקר. המענים מתוכללים במשרד ראש הממשלה, באגף המפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה, לקובץ מרוכז בשם "הערות ראש הממשלה". הקובץ מועבר לכנסת במקביל לדוח מבקר המדינה, ובהתאם לאותו סעיף בחוק מחויבים ראשי הגופים המבוקרים לוודא הליך תיקון הליקויים.
מנגנון חשוב בתהליך התייחסות הממשלה ליישום הערות המבקר היה בקיומה של ועדת שרים לענייני ביקורת המדינה שדנה בדוחות ובהערות המבקר, לרבות אלה שנגעו לסטיות מטוהר המידות בשירות הציבורי.
אולם, בשנת 2012 בוטלה הוועדה ולא חודשה עד למועד כתיבת שורות אלו. משמעות הדבר הוא שהממשלה, באמצעות ועדת השרים שאמורה לדון בעקבות ממצאי דוחות המבקר בסוגיות היסוד של ליקויים במנהל התקין וטוהר המידות, אינה עושה זאת וממילא אינה מסייעת לעיצוב נורמות בתחום טוהר המידות. לכאורה, המסר העולה מהתנהלות זו הוא שאין זה מעניינה של הממשלה לדון בהערות ותיקונן.
לא זו אף זו, אגף המפקח במשרד ראש הממשלה החליף בפועל גם את ועדת השרים לביקורת המדינה. דא עקא, האגף המפקח הינו אגף טכני של איסוף תשובות משרדי הממשלה המבוקרים, ואף הוא אינו מהווה מנגנון מעקב ובקרה יעיל כסיוע להטמעת הנורמה שעליה העיר מבקר המדינה.
בנוסף, חלק ממשרדי הממשלה לא יישמו כהלכתו את החוק בדבר יישום ותיקון הליקויים – ביניהם אלה שהעלו את הפגיעה בטוהר המידות.
בסיכום סקירת מנגנוני היישום ברשות המבצעת נמצא כי הדיון, תהליכי קבלת החלטות, המעקב והבקרה על עיצוב והטמעת הנורמות לפסילת התנהגות שאינה עולה בקנה אחד עם הערך "טוהר המידות" בשירות הציבורי, סובלים מחולשה בסיסית.
ג.3. אמון הציבור ודעת הציבור
באופן קבוע מתקיים מעין דו שיח בין המבקר לציבור. יש מבקרים שגרסו כי הדוח מדבר בעד עצמו ויש שגרסו כי יש למנף את הערות המבקר ולהביאם לידיעת הציבור באופן אגרסיבי, כדי לגרום לדיון ציבורי רחב שישפיע על מקבלי ההחלטות ויביא לתיקונים ולעיצוב נורמות.
השופטת פרוקצ'יה סבורה כי הטמעת הערך טוהר מידות כתרבות ארגונית מחייבת נורמות ערכיות חוץ משפטיות. שכן, "שלטון החוק בנוי על אמון ציבורי בסיסי בהנהגת השלטון, בטוהר ובענייניות שיקוליו."[63]
למגינת הלב, דווקא בתחום חשוב זה, קיימים לא מעט גורמים המערערים את אמון הציבור בטוהר המידות של נבחריו. בכך ניתן למנות, בין היתר, את כתבי האישום המונחים לפתחם של נבחרי ציבור, לשון בוטה הנקוטה על ידי נבחרי ציבור, תרבות ההסתה, ההטעיה והטמעת אווירה של שנאה בין מגזרים שונים, ודיווחי שקר.[64]
כל אלו עולים לכדי תרבות ארגונית־ציבורית הפוגעת באופן עמוק בתיקון הסטיות מטוהר המידות בשירות הציבורי. ועל כך אומר השופט זמיר ש"ברור כי מנהיגים אינם יכולים להטיף להתנהגות מוסרית ולניקיון כפיים ולפעול כדי לקדם את האתיקה, אלא אם הם עצמם משמשים דוגמה ומופת להתנהגות ראויה למשרתי ציבור. וזה לא המצב הקיים."[65]
דעת הקהל מושפעת מהדרך בה הרשות המבצעת, ובעיקר ראשיה, מפנימה ומובילה את המאבק ל"טוהר המידות". כמו כן, יש לתת את הדעת כי גם לתקשורת יש תפקיד מהותי בהעברת המסר והנורמה, הטמעתם ועיצוב תודעת הציבור במאבק למען טוהר המידות בשירות הציבורי. תפקיד נכבד ממלאת התקשורת בעריכת תחקירים בתחום השחיתות וטוהר המידות ופרסום מקרים ואירועים הקשורים לכך.
כאמור, חלק ממבקרי המדינה היו ערים להשפעת אמצעי המדיה השונים וביניהם התקשורת וגרסו כי מעניינם למנף בתקשורת את המסר שאליו כיוונו בדוחותיהם, להשפיע בכך על דעת הקהל ובעקיפין על החלטות המנהיגות ועד לתיקוני חקיקה בנדון.
נדבך משמעותי לדרך פעולה זו וכתוספת לארגז הכלים היה בפרסום תפקיד או שמות המבוקרים שנמצא כי התנהגותם פגעה בטוהר המידות, וכן הטלת אחריות אישית עליהם. תפיסה זו הגיעה לשיאה בתקופת המבקר לינדנשטראוס, והמשיכה בתקופת המבקר שפירא. פרסומים אלה סייעו משמעותית במאבק הציבורי להוקעת דפוסי התנהלות שפגעו בטוהר המידות בשירות הציבורי.
גורם ציבורי נוסף שראוי להזכירו במאבק זה הוא התנועות הציבוריות הנאבקות למען מנהל תקין וטוהר המידות וכן אנשים פרטיים, כגון עורכי דין, הפועלים באופן ציבורי בנושא באמצעות עתירות, פניות, בקשות חופש מידע וכדומה. על כך נאמר על ידי השופט יצחק זמיר "חשוב גם להביע הוקרה ותודה לארגונים האזרחיים… שממשיכים לפעול ככל יכולתם, למרות המשאבים הדלים ועל אף האווירה הקשה, כדי לשמור על עקרונות של מנהל שקוף, תקין, נקי והוגן במדינת ישראל."[66]
- בין טוהר המידות לשחיתות
הצעת חוק מבקר המדינה וחוק מבקר המדינה טבעו, כאמור לעיללראשונה ובאופן ייחודי למדינת ישראל, את המושג טוהר המידות. דברי חקיקה אלה נקטו לשון רחבה, דיברו על ההקשר המוסרי של המושג והתכוונו גם לאימוץ מידות טובות. בפועל ובמהלך השנים, זוהה המושג טוהר המידות במידה רבה דרך פרשנותו במשפט הפלילי בכלל, ועבירות עובדי ציבור (שוחד, מרמה והפרת אמונים) בפרט.
נקודת מבט זו אומצה בעיקר על ידי מבקרת המדינה השופטת (בדימ') בן פורת כאשר בחנה את טוהר המידות דרך האספקלריה של הפרת האמונים על ידי עובדי ונבחרי הציבור. בכך קיבעה המבקרת בן פורת את הקשר ההדוק בין שחיתות לטוהר המידות.
כותבי המאמר גורסים כי המושג טוהר המידות רחב בהרבה מהפרת אמונים על ידי עובד הציבור, והוא כולל קשת רחבה של מאפיינים ומדדים אשר הפרתם עשויה להיחשב כהתנהלות לא טהורת מידות.
כך גם סבר המבקר נבנצל, כבר לפני שנות דור, באומרו כי להבנתו "מבחינה מוסרית, מעשה שהוא פגיעה בטוהר המידות אינו בהכרח קל יותר מכל עבירה פלילית. עצם המושג של "פגיעה בטוהר המידות" מצביע על מעשה בזדון שיש בו קלון מוסרי, ובו בזמן שיש מעשים פליליים רבים הנעשים ללא זדון או שאין עימם קלון."[67]
כך אף השופט חיים כהן אשר עשה הבחנה בין שחיתות לטוהר המידות בדבריו, "יש האומרים ששחיתות היא היפוכו של טוהר המידות, אך… לא כל פגיעה בטוהר המידות עולה כדי שחיתות."[68]
עם זאת, היישום המשפטי למושג זה, הן באמצעות המשפט האזרחי והמנהלי והן (ובעיקר) באמצעות המשפט הפלילי, נותב לפגיעה בערך המוגן של עבירות עובדי ציבור: הפרת האמון על ידי עובד הציבור ובשליחות הציבורית שהוטלה עליו, ניקיון הכפיים האישי של עובד הציבור ואמון הציבור בשירות הציבורי ותקינותו אשר נפגע כתוצאה מהפרת האמונים של עובד הציבור.
תרומת המשפט האזרחי והמנהלי למאבק בשחיתות שלטונית[69] היא על דרך תרגום המושג טוהר המידות לכלל אתיקה מעשית באמצעות המשפט המנהלי – תחום המשפט שחל על פעילותן היומיומית של הרשויות. כדבריה של דפנה ברק ארז:
"הלכה למעשה, ביקורת המדינה מקדישה תשומת לב רבה להיבטים של שחיתות, בזבזנות כספית והעדפות מקורבים. ככלל, ביקורת המדינה מתפקדת בעיקר במישור הציבורי והפוליטי. גם אם למבקר אין סמכויות אכיפה ביחס למסקנותיו, הן עשויות לשמש בסיס לאכיפה בדרכים אחרות ואף עשויות להוביל לאכיפה פלילית בגין אותם ערכים מוגנים."[70]
יודגש כי הפן הפלילי של טוהר המידות אינו חזות הכול, וזאת משום שכאמור יש הסוברים כי טוהר המידות (של עובדי הציבור) עומד לעצמו ואין צורך להגן עליו באמצעות המשפט הפלילי.[71] עם זאת, נראה כי למשפט הפלילי תרומה נכבדה לפרשנות המושג טוהר מידות בשל השימוש בחוק העונשין להגנתו.
שתי העבירות המסמלות יותר מכול את ההגנה על ערכים מוגנים אלה הן עבירת השוחד[72] ועבירת מרמה והפרת אמונים.[73] על עבירות אלו נאמר כי מטרתן להבטיח התנהגות ראויה של עובדי ציבור ושמירה על טוהר המידות של עובדי הציבור.[74] הקשר בין טוהר המידות לעבירה הפלילית נעשה על ידי קביעת נורמות וסטנדרטים שיבטיחו כי האינטרס הציבורי (עליו מופקד עובד הציבור) יוגשם הלכה למעשה, וכי יישמר אמון הציבור, בכך שהחלטות עובד הציבור הן ענייניות ונעשות ביושר ובהגינות.[75]
ההשוואה בין דברי השופט חיים כהן ובין הדיון בערך המוגן של עבירות עובדי ציבור מעורר ביתר שאת את השאלה מהו טוהר מידות? האם מדובר בדיון מוסרי של טוב ורע או שמא המושג צומצם לשאלה האם במסגרת המאבק בשחיתות שלטונית נכון להטיל אחריות פלילית על מעשים מסוימים שנקבע כי הפרו את אותו טוהר מידות.
נדגים זאת באמצעות השוואה בין דברי השופט חשין בפרשת הנגבי[76] לדברי הנשיא ברק, בפרשת שבס.[77] שתי פרשיות מרכזיות העוסקות בהגדרה מהו טוהר המידות של נבחרי ועובדי ציבור, ומה ייחשב כפגיעה בו ומה תוצאות פגיעה זו. עם זאת, עיון מדוקדק בפסקי דין אלה, כמו גם ביתר הפסיקה הרלוונטית, מצביע על פרשנות שונה למושג טוהר המידות ועל מתן משקל הולך וגדל לפרשנות משפטית של הערך המוגן הטמון בעבירות הפליליות של עובדי ציבור ונבחרי ציבור, תוך שימת דגש על הענישה (הפלילית) בגין הפרתן.[78]
בפרשת הנגבי דן בית המשפט בשאלה האם שר שהחלה נגדו חקירה פלילית, כשיר לחזור לתפקיד גם אם יימצא חף מפשע, והאם נכון שגוף חוץ משטרתי ינהל חקירה פלילית נגד השר לביטחון פנים.[79] השופט חשין קובע כי יש לשפוט נורמות ראויות להתנהגות שלטוניות על פי ערכים מוסריים:
"מושג ה־it isn't done הוא מושג השאוב מתחום תרבות השלטון, לא מתחום המשפט. פירושו הוא כי יש מעשים ששלטון לא יעשה באשר מעשים הם אשר לא ייעשו. כך מכתיבות נורמות ההתנהגות הראויה בחברה, והעושה מעשה מאותם מעשים – מעשה אשר לא ייעשה – יגוּנֶה."[80]
פרשנות זו מתמקדת בהבחנה בין טוב ורע ושיפוט בין ראוי לבלתי ראוי, שאינו אלא שיפוט לפי ערכים מוסריים. פרשנות זו עולה בקנה אחד עם המושג טוהר המידות שאותו מצווה לבדוק מבקר המדינה, והוראותיהם של חוקי ביקורת המדינה השואפת להבטיח במדינת ישראל מנהל ציבורי־מוסרי. כלומר, הכוונה הנכונה, הרצויה והראויה בבדיקת טוהר המידות במנהל הציבורי היא לעקור מן השורש גילויים לא מוסריים באשר הם מן המנהל הציבורי.[81]
לעומת זאת, הדיון בפרשת שבס התמקד בתוצאה הפלילית של הפגיעה בטוהר המידות. בפרשה זו דן בית המשפט בעניינו של מי שהיה מנכ"ל משרד ראש הממשלה שהואשם בשתי פרשות: האחת עסקה בניצול משרתו לקידום עסקה ביטחונית עם מדינה זרה מתוך, בין היתר, אינטרס לגרוף רווח ניכר לידיו ולידי חבריו לצורך. האחרת עסקה בקידום תוכניות בנייה של חבריו בתמורה לטובות הנאה.
על פי פסק דינו של השופט חשין, טוהר המידות מזוהה עם השמירה על תקינות השלטון הציבורי וככזה הוא מהווה בסיס לעבירה הפלילית של מרמה והפרת אמונים, כדבריו:
"עיקרון טוהר המידות מצוי בתוככי חובת האמונים… והשניים יחדיו מהווים את הצופן הגנטי של העבירה… העבירה של הפרת אמונים נועדה לעטוף את חובת האמונים שעובד הציבור חב כלפי מעסיקו הציבורי, לגונן על אותה חובה ולתקוף את הפוגעים בה; וחובת אמונים זו, במקומה, ייעודה הוא לשמור ולגונן על טוהר המידות של עובדי הציבור כגורם־על בתקינות פעילותו של המנהל."[82]
לעומתו, הנשיא ברק מפרש את טוהר המידות כאחד משלושה ערכים מוגנים שהאיסור הפלילי על הפרת אמונים בא לשמור עליהם: אמון הציבור בעובדי הציבור, טוהר המידות של פקידי הציבור ואינטרס הציבור עליו מופקד עובד הציבור. כדבריו:[83]
"הסנקציה הפלילית נועדה להגן על החברה מפני עובדי ציבור העושים שימוש לרעה בכוח השלטון… [אשר] הופקד בידיהם בנאמנות… רוצים אנו לקיים בישראל חברה מתקדמת, הבנויה על מנהל ציבורי תקין, על שלטון החוק, ועל יחסי אנוש המעוצבים על בסיס של יושר, הגינות וטוהר מידות. האיסור הפלילי על הפרת אמונים נועד להבטיח מטרות אלה… שירות ציבורי שמידותיו אינן טהורות… מופקע מן הסמכות המוסרית לפעול בשם הציבור ולמענו. אכן, הערך של הבטחת טוהר המידות בא לבער את נגע חוסר ההגינות וחוסר היושר ממסדרונות השלטון. לנגע זה פנים רבים. לא כולם ניתנים להגדרה מראש… בכולם מועל עובד הציבור בכוח המשרה שהופקד בידיו. לכולם משותף הכתם המוסרי, הדבק בפעולה השלטונית הבלתי טהורה."[84]
עוד יצויין כי גם אם למבקר אין סמכויות אכיפה בעקבות מסקנתו כי טוהר המידות נפגע, הן עשויות לשמש בסיס לאכיפה בדרכים אחרות ואף עשויות להוביל לאכיפה פלילית בגין אותם ערכים מוגנים.[85] כמו כן ניתן להגן על ערכיות ותקינות המנהל הציבורי ולשמור על טוהר המידות של עובד הציבור, באמצעות האיסור על הימצאות במצב של ניגוד עניינים של עובד הציבור.[86]
עפסק דין שבס הוא דוגמה מובהקת למהלך המעגלי עליו דיברנו בעיצוב המשגת טוהר המידות: נורמה מוסרית שמבססת אתיקה מעשית, שעיקריה באים לידי ביטוי בפרשנות חוק שאף נאכף פלילית, תוך כדי מתן פרשנות למושג המוגן על ידי החוק.
בדומה לשקיפות שאינה מטרה בפני עצמה אלא בעיקר אמצעי להשגת המטרה של שירות ציבורי תקין הוגן ונקי כפיים, טוהר המידות הוא זיהוי של נגע בשלב הראשוני לפני התפשטותו כסרטן המשתלט על הגוף או כמגפה. עצירת המגפה היא על ידי קביעה מראש של "זה לא בסדר" it is not done.
- גיבוש נורמטיבי של טוהר המידות באמצעות קוד אתי
נוסף על הטיפול בטוהר המידות באמצעות הדין הפלילי, ניצב הקוד האתי של עובדי הציבור במשרדי הממשלה והארגונים הממשלתיים כמצפן המסמן במידה משמעותית ביותר את הטמעת המאבק למען טוהר המידות, שכלולו לכדי ערך וקביעת הנורמות וכללי ההתנהגות הנגזרים מערך זה.
לדעת אסא כשר, "האתיקה של הארגון היא תפיסה סדורה של טיב הארגון שמתוכה עולה תפיסה סדורה של ההתנהגות הראויה של אנשי הארגון בתור שכאלה. בלשונן, אתיקה ארגונית היא תפיסה סדורה של טבע הארגון, מתוכה עולה המצפן הארגוני".[87]
כך למשל עוצב קוד אתי במוסד מבקר המדינה, בפרקליטות המדינה, צה"ל, משטרת ישראל ועוד. עם זאת יודגש כי שני המוסדות המרכזיים של נבחרי ציבור גוררים רגליים בעניין זה.
הכנסת הקימה ועדה ציבורית בראשותו של השופט יצחק זמיר כדי לנסח כללי אתיקה לחברי הכנסת. הוועדה הגישה את המלצותיה בשנת 2006, לפני 18 שנים ואלו טמונים עדיין "עמוק במגירות".
בדומה לכך, הממשלה הקימה ועדה ציבורית בראשותו של השופט מאיר שמגר לניסוח כללי אתיקה לחברי הממשלה. המלצות הוועדה הוגשו לממשלה בשנת 2008, וגם במקרה זה לא התקבלה החלטת ממשלה תקפה וממילא לא יושמו עדיין ההמלצות.[88]
על בסיס הגדרה נורמטיבית זו, חיפשנו ומצאנו היכן מוצא הביטוי טוהר המידות את מקומו בקוד האתי של כמה ארגונים ציבוריים, ובעיקר בקוד האתי של המוסדות הנחשבים כשומרי סף.[89]
משרד מבקר המדינה עיצב קוד אתי בשנת 2017. המבקר שפירא אמר על כך כי "חובתנו כמוסד הביקורת להרים את דגל המוסר והאתיקה נובעת מעצם התפקידים שהוטלו על מבקר המדינה להיות ממונה על טוהר המידות בשירות הציבורי וכן ממונה על יישום כללי האתיקה של שרים וסגני שרים".[90]
כמו כן הדגיש המבקר שפירא כי "מטרתו של הקוד האתי היא כלי שיהווה אמת מידה לפיה נוכל להסדיר דילמות אלה כמעטפה ערכית שתשמש מצפן מנחה".[91] לא פלא אם כך ש"בערכי הליבה" בקוד האתי של מבקר המדינה, תחת "שליחות ומחויבות", נכתב כך: "נמלא את תפקידנו לשם שמירה על טוהר המידות ומנהל תקין איכותי וייעול השירות הציבורי." תחת ערך הליבה "יושרה והגינות" נכתב: "נפעל ביושר בהגינות ובענווה ונשמור על טוהר המידות."[92]
גם בקוד האתי של נציבות שירות המדינה[93] נכלל הערך של טוהר המידות ולפיו:
"טוהר מידות: יושר… יושרה… ענווה…"[94]
הקוד האתי של המשרד לביטחון פנים כולל את טוהר המידות כערך במסגרת "ערכי הגישה" של הארגון. סעיף ב בפרק זה כולל את ההגדרה הבאה:
"יושר וטוהר מידות – אנחנו השוטרים נקפיד על אמינות, ניקיון כפיים וטוהר המידות… נפעל בכל הליכותיו כך שנתפרש באופן טבעי כמופת לשמירה על היושר, יושרה וטוהר המידות."[95]
בקוד פרקליטות המדינה[96] נכלל פרק הדן בערכי היסוד של הארגון כדלקמן:
"טוהר המידות – הפרקליט ימלא את תפקידו ביושר על בסיס שיקולים ענייניים תוך שיקפיד על ניקיון פעולותיו, החלטותיו ומעשיו ממניעים ומשיקולים זרים ותוך שייזהר מלהימצא במצב של ניגוד עניינים".
כותבי המאמר מאמצים את דעתו של פרופסור כשר כי בהסתכלות על העת הזאת יש לכלול בכל קוד אתי את המושג טוהר המידות כערך בסולם הערכים הכולל, ויש להציגו בצורה החיובית, כך שיובן שאם לא מתנהגים כך, הרי שמדובר בהתנהגות שלילית.[97]
סיכום
מאמר זה בוחן את התפתחות המושג האמורפי והעמום טוהר המידות, כפי שנכלל לראשונה בחקיקה בשנת 1952, לכלל המשגתו, וקביעת תכניו במישור הנורמטיבי, ואופן הטמעתו בתרבות הארגונית של השירות הציבורי ודעת הקהל במדינת ישראל כערך וכנדבך הכרחי להשגת היעד של שירות ציבורי תקין, הוגן ונקי כפיים.
במהלך 70 שנה התפתח המושג טוהר המידות לכלל ערך שנגזרות ממנו נורמות מוסריות, אתיות וחוקיות. כך בתחום ניגודי העניינים, מינוי מקורבים, מינויים פוליטיים, תקופות צינון, קבלת מתנות על ידי עובדי ציבור, דוגמה אישית, דיווחי אמת ועוד.
טוהר המידות לפיכך הוא ערך נדרש בדפוס ההתנהגות של עובדי ציבור, נבחרי הציבור ובכלל הקובע נורמות וכללי התנהגות בשטח האפור שבין הפלילי למנהל התקין, לאמור מה פסול ומה הינו "בחזקת "it is not done" במחוזותינו.
זיהוי והבנה מוקדמת של הסטייה מטוהר המידות והנפת דגל אדום היא בחזקת זיהוי של הנגע הבסיסי בשלב הראשוני, ורצוי עוד לפני התפשטותו כסרטן המשתלט על הגוף או כמגפה.
כפי שאף מצוין בחוק, מבקר המדינה הוא המתריע בשער והפרשן הרשמי לטוהר המידות בשירות הציבורי. אלא ששדה הפרשנות הוא רחב, והפרשנות היא דינמית ונסמכת על שיפוטו של המבקר, על ניסיונו המקצועי והבנתו המערכתית, כמו גם אישיותו. כמו כן, הפרשנות נסמכת על המצב החברתי־לאומי בעת כהונתו, כך שאין פרשנות אחידה וראייה אחידה לגבי הנושא. "יש המקל ויש המחמיר."[98]
דימויו הציבורי של מבקר המדינה, חוסנו של מוסד המבקר ואמון הציבור בו הם תנאי הכרחי ליכולת לדון, לפרש, להעיר ולקבוע נורמות של טוהר המידות. העיסוק המתמיד והרציף של מבקרי המדינה בערך טוהר המידות כנושא מהותי בביקורות המדינה הן ערובה לקביעת הנורמות.
בשנים האחרונות הולכת ומשתרשת, לדאבון הלב, מעין מוסכמה ציבורית שבה כל מה שפלילי בהתנהגות עובדי הציבור הוא פסול ומוקע. התנהגות שאינה פלילית, בחזקת "כשר אבל מסריח" זוכה להד ציבורי הולך ופוחת עד כדי קשר שתיקה רחב, שלא לומר השלמה עם התופעה. יש בכך סכנה מהותית לחוסנה של הדמוקרטיה.
ראוי לזכור את אזהרתו הממוקדת של המבקר גולדברג כי "כאשר עולה אפשרות לפתיחת חקירה פלילית בעקבות דוח מבקר המדינה, נוצר בציבור הרושם המוטעה כאילו התעמעם עוקצה של הביקורת."[99]
השטחים האפורים בין השדה המשפטי (הפלילי) ובין השדה הלא משפטי בשירות הציבורי רחבים מאוד ומתפתחים באופן דינמי. מצב דברים זה מחייב המשגה קבועה ושיטתית של נורמות בתחום טוהר המידות. השקיפות והדוגמה האישית של מנהיגי הציבור ועובדי השירות הציבורי, אורח התנהגותם והתייחסותם לטוהר המידות הם מהעוגנים החשובים ביותר בשדה רחב זה.
חשוב שההתייחסות המוסדית ברשות המחוקקת וברשות המבצעת בטיפול בהערות המבקר ופרשנותו לעניין טוהר המידות, כמו גם לפסיקות ואמירות בתי המשפט ולדעת הציבור בנדון, תקבל משנה תוקף הלכה למעשה לצורך קיבועם והטמעתם בתרבות הארגונית של עובדי הציבור.
כמו כן, ראוי שתמוסד מחדש ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה ושתדון בהערות המבקר הנוגעות לסטייה מטוהר המידות בשירות הציבורי ובהטמעת הנורמות בנדון, כמו כן תעסוקנה בכך באופן עקבי ויסודי הוועדות לעניין תיקון הליקויים שליד השרים בכל אחד ממשרדי הממשלה.
ברשות המחוקקת, בכנסת בכלל ובוועדה לענייני ביקורת המדינה בפרט, מומלץ שתיבחן הדרך להמשגת הנורמות הנגזרות מטוהר המידות המצופה בשירות הציבורי, שייבחן יישום הערות המבקר וכן פסיקות והערות בתי המשפט בתחום זה לכלל נורמות, כללי התנהגות או חוקים ומעקב אחר הטמעתן הנורמטיבית והחוקתית. עוד נציין כי ראוי שיחוזק המעקב אחרי יישום החוק בעניין העידוד לטוהר המידות בשירות הציבורי הלכה למעשה.
מאז עבודתה של ועדת ברנזון, שהקים המבקר מוזס בשנת 1956, להמשגה של צירוף המילים "טוהר המידות בשירות הציבורי" ומילויו בתוכן חלפו כמעט שלושה דורות. לדעת כותבי המאמר, ראוי כי מבקר המדינה או הכנסת יקבעו גוף דומה, ועדה ציבורית או מסגרת הולמת אחרת, אשר תבחן ותחווה דעתה ותציע תובנות ואמות מידה מכוונות לגבי מהו טוהר מידות בעת הזאת, מהי הפרשנות הראויה ומיהו הפרשן הראוי לכך במציאות המשתנה ודרכי ההטמעה.
מיסוד קוד אתי כתרבות ארגונית, בשירות הציבורי בכלל והחלת הערך טוהר המידות בתוכו בפרט, הוא צעד חיוני ומהותי לשיפור נורמת ההתנהגות שחשוב להחילה על כלל משרדי הממשלה והארגונים הממשלתיים, בראש וראשונה הממשלה והכנסת. גם כאן קיומו של קוד אתי לשרים הוא הכרחי ויש לתקפו מוקדם ככל האפשר.[100]
במבט צופה פני עתיד, מחברי המאמר סבורים כי יש מקום להיערך למתן מענה להתנהגויות שחלקן אולי אינן נתפסות כפוגעות בליבת טוהר המידות, אך בשים לב לאקלים התרבותי־סוציולוגי־ נורמטיבי הנהוג במדינת ישראל, יש מקום לאיינן לפני שהם ייעשו לתרבות התנהגות שלילית. ההכללה הנקוטה של "ממני תראו וכן תעשו" היא תנאי הכרחי לביסוס ערך 'טוהר המידות' בשירות הציבורי. דפוסי התנהגות כמו יושרה, ענווה, שמירת מקומם ומעמדם המקצועי והערכי של שומרי הסף והמערכת החוקתית ומשפטית, דיווחי אמת, מניעת הסתה, בתוך כך גם "שיימינג" ולשון בוטה, הם תרגום ראוי לדוגמה אישית המעצבת נורמות של טוהר מידות בשירות הציבורי. ככל שהתנהגות נבחרי הציבור ועובדי הציבור לא תעמודנה בסטנדרט מצופה זה – מן הראוי להוקיע את התופעה בדוחות מבקר המדינה ובשיח הציבורי ובכנסת ולאיינן.
ונסכם בדבריו החשובים, כמצפן נורמטיבי, של השופט ח' כהן:
"כעולה מן המקובץ, אני מציע שעובד ציבור במדינה יהודית ודמוקרטית ישווה ל נ ג ד עיניו תמיד אך את טובתו ורווחתו של הציבור שאותו הוא משרת, וכל מעשיו יהיו לכבודם של הבריות. הוא יראה עצמו לא כמי שהשררה בידו אלא כשרת העם, ללא משוא פנים וללא סטייה מדרך הישר. והוא לא יראה במשרתו קרדום לחפור בו טובות הנאה לעצמו, אלא אתגר להפגין טוהר־מידותיו קבל עם ועדה."[101]
יעקב (מנדי) אור סיים את שירותו בצה"ל בדרגת אלוף לאחר שכיהן כמתאם פעולות הממשלה בשטחים. לאחר שחרורו שימש כאחראי על ביקורת מערכת הביטחון במשרד מבקר המדינה וכמשנה למנכ"ל המשרד.
עו"ד אביה אלף היא מרצה בתחום עבירות צווארון לבן באוניברסיטה העברית בירושלים ובאוניברסיטת תל אביב. ניהלה בעבר את המחלקה הכלכלית בפרקליטות המדינה.
[1] דנ"פ 1397/03 – מדינת ישראל נ' שמעון שבס, פד נט(4), 385 (30.11.2004); פסק דינו של הנשיא ברק, פס' 32-27; ע"פ 884/80 מדינת ישראל נ' גרוסמן, פ"ד לו(1) 405, 417
[2] ישיבת הכנסת ביום 20 במאי 1952 דנה בקריאה ראשונה בתיקונים לחוק מבקר המדינה, תשי"ב-1952. בין השאר (עמ' 2088), הציע ח"כ בנימין אבניאל (חרות) לתקן את חוק מבקר המדינה. ראו פרק א להלן.
[3] דורון נבות, מבקר המדינה והבחינה של טוהר המידות בביקורת השירות הציבורי – סימפוזיון בנושא מוסד מבקר המדינה, כנס Icon-s (2019)
https://israeliconstitutionalism.wordpress.com/2019/11/24/מבקר-המדינה-והבחינה-של-טוהר-המידות-בבי
[4] חיים כהן, "הרהורים על טוהר המידות" משפט וממשל כ(2) 403, 404.
[5] חוק מבקר המדינה, תש"ט-1949, ס"ח, 88.
[6] דה"כ עמ' 2088, לעיל ה"ש 2.
[7] שם.
[8] חוק מבקר המדינה (תיקון), תשי"ב-1952, סעיף 10, ס"ח, 266. ההדגשות של הכותבים.
[10] סעיף 2(ב) לחוק יסוד מבקר המדינה.
[11] חוק מבקר המדינה, תשי"ח-1958 [נוסח משולב], ס"ח, 92.
[12] שם, סעיף 10 (א)(2).
[13] שם, סעיף 14. ההדגשות של הכותבים.
[14] שם, סעיף 15(ב)(1). ההדגשות של הכותבים.
[15] נאום בן גוריון בשנת 1954, מרכז מורשת בן גוריון שדה בוקר.
[16] צ'זרה בקריה, "על פשעים ועל עונשים" (2018). 20-19.
[17] מבקר המדינה 1953. דוח שנתי מספר 4 עמ' 43-42. מאלף הדבר כי המבקר מוזס מציין שכתב העתPublic Administration Review התייחס לסוגיה.
[18] יצחק א' נבנצל, "משמעותו של טוהר המידות בחוק מבקר המדינה", מתוך אברהם וינשל, לקט כתבים לזכרו, 133 (עורכים: ליפשיץ, גנון והכט 1977).
[19] חיים כהן, הרהורים על טוהר המידות, 411 לעיל ה"ש 15. יצוין כי הגדרתו של כהן לפגיעה בטוהר המידות היא רחבה וכוללת שלושה סוגי פגיעה: פגיעות פליליות, פגיעות משמעתיות ופגיעות מוסריות, לרבות התנהגויות כגון אלימות מילולית. כמו כן, כהן שם דגש על מצבים בהם טוהר המידות מתנגש עם אינטרסים אחרים כגון ביטחון ולדבריו "עניין מיוחד יש בהתנגשויות התדירות בין טוהר המידות ובין ביטחון המדינה או מצוות הדת או צרכים חיוניים אחרים הנראים בעיני הפעילים בדבר עדיפים על כל ערך מוסרי (ולעתים אף על כל ערך משפטי).שם, "הרהורים על טוהר המידות", 413-412.
[20] מרים בן פורת, חוק יסוד מבקר המדינה 231-230 (2005). כן ראו, דן מנדל "על המידות ועל הממדים של טוהר המידות", עיונים בביקורת המדינה (2011). 62, 111, 117.
[21] אשר פרידברג, "מקומה של ביקורת המדינה בתחום בדיקת טוהר המידות בשירות הציבורי בישראל", ביקורת המדינה בישראל הלכה ומעשה, 274. מהדורה שלישית מורחבת,(1995). לדעת עו"ד נורית ישראלי, לשעבר היועצת המשפטית של משרד מבקר המדינה, "כל מעשה או מחדל הפוגע בחובת הנאמנות של הרשות הציבורית ופוגע באמון הציבור ברשויות הוא מעשה שפוגע בטוהר מידות." ראו גם נורית ישראלי, "חמישים שנות טוהר המידות מבקר המדינה – המצב הנורמטיבי – מייצור לביצור", פורסם במקור בהמבקר הפנימי, גיליון 97 (מאי 2007).
[22] ריאיון של כותב המאמר עם אליעזר גולדברג מיום 9.2.21.
[23] בג"ץ 8192/04 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה. פ"ד, נט(3), 145. השופט חשין מפנה בעניין זה לבג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה, פ"ד, נז(6), 817, 918-917 (פרשת הנגבי הראשונה), פס' 1 לפסק דינו של השופט חשין.
[24] אתר מבקר המדינה: התפקידים והסמכויות של מבקר המדינה https://www.mevaker.gov.il
[25] סע' 170א(א) (1) לפקודת העיריות [נוסח חדש] 1978.
[26] ס"ח, 198.
[27] הודעת מבקר המדינה (קווים מנחים לרואה חשבון של איגוד), תשל"ו-1976, סע' 11.
[28] ס"ח, 182.
[29] ס"ח, 134.
[30] סע' 2 (א) – ציון תלונה מבוססת (תיקון מס' 3) תשס"ז-2007. וראו גם תקנות לעידוד טוהר המידות בשירות הציבור, תשנ"ד-1994, ק"ת, 1008.
[31] חוק מבקר מדינה סע' 15(ב).
[32] יצחק א' נבנצל, "משמעותו של טוהר המידות בחוק מבקר המדינה" "אמת מידה מוסרית אינה בגדר עבירה פלילית" כן ראה דברי השופט חשין בפרשת הנגבי, לעיל ה"ש 23.
[33] נורית ישראלי, "חמישים שנות טוהר המידות מבקר המדינה" לעיל ה"ש 21.
[34] שם
[35] יוסף ח' שפירא, טוהר מידות ואבק שוחד (2015).
[36] שם.
[37]אליעזר גולדברג, אתר מבקר המדינה, נאום שנשא בהרצאה שניתנה בכנס המרכז לאתיקה במשכנות שאננים, ירושלים, 3 נובמבר 2004.
[38] ראו בועז ענר וליאורה שמעוני, "על תרומתה של ביקורת המדינה" עיונים בביקורת המדינה. 62, 191-184.
[39] נורית ישראלי, "חמישים שנות טוהר המידות מבקר המדינה" 95, לעיל ה"ש 21.
[40] מרים בן פורת, "מבעד לגלימה" (2010). 194.
[41] דוח ביקורת על "מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה" 2004.
[42] ענר ושמעוני, "על תרומתה של ביקורת המדינה" 189, לעיל ה"ש 40.
[43] דוח ביקורת על "ניגוד עניינים בפעולות שר התמ"ת – חברת ת.ס. תעשיות סיליקט בע"מ" 2007.
[44] דוח על הקמת מערך מצלמות אלקטרוניות ואכיפת חוקי תעבורה 2016. הבדיקה העלתה כי קצינים בדרגות בכירות שקיבלו דוחות וכתבי אישום בגין מהירות מופרזת דיווחו כי הדוחות נרשמו להם בעת השתתפותם בפעילות מבצעית. נמצא כי ראש את"ן דאז וממלא מקום ראש את"ן ביטלו את רוב הדוחות וכתבי האישום לקצינים אלה, הגם שעל פי בדיקת משרד מבקר המדינה לא היה אפשר לקשור את האירועים והמבצעים שפירטו הקצינים לנסיבות בהן נוהגים במהירות מופרזת."
[45] שם.
[46] החלטת הוועדה למינוי בכירים מיום 30.11.2018. הוועדה גם הוסיפה כי אמון הציבור במשטרה מושפע, במידה רבה מדמותו של המפכ"ל…" וכי "העננה של הפגישה האמורה (פגישת אדרי עם מי שאמורה הייתה לבצע בדיקת פוליגרף בעניינו – הערת המחברים) תלווה את המועמד לאורך כל שנות תפקדו של המועמד אם ייבחר לתפקיד, ובכך ייפגע אמון הציבור במשטרה."
[47] חוות דעת המבקר לינדנשטראוס ליועץ המשפטי לממשלה בנוגע לפרשת הקרקעות מיום 26.1.2011.
[48] ועדה בראשות השופט ברנזון לחקר עקרונות וסטנדרטים להתנהגותם של עובדי ציבור וממלאי תפקידים ציבוריים.
[49] ועדת מומחים בראשות השופט ברנזון ״לחקר עקרונות וסטנדרטים להתנהגותם של עובדי ציבור וממלאי תפקידים ציבוריים״ (1956) כן ראו חיים כהן, הרהורים על טוהר המידות, 404, לעיל ה"ש 15.
[50] דוח ביקורת אוניברסיטת בר-אילן, דוח מיוחד, דצמבר 2012.
[51] שם, 71.
[52] דוח בעניין "הקרן הקיימת לישראל – פעולות לפיתוח מקרקעי ישראל", דוח מיוחד מ־2017.
[53] כללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים (מבוססים על דוח הוועדה בראשות השופט אשר), י"פ 1136 (16.1.2003). ראו אתר מבקר המדינה https://www.mevaker.gov.il/he/Laws/DocLib1/law_sarim.pdf
[54] שם, כלל 18א
[55] שם, כלל 19א.
[56] בג"צ 5064/19 התנועה לטוהר המידות נ' ראש הממשלה ואח' (תלוי ועומד בבית המשפט העליון).
[57] נבנצל, "משמעותו של טוהר המידות בחוק מבקר המדינה"; ע"פ 20/53 ניימן ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד ט 845; כן ראו יובל קרניאל, הפרת אמונים בתאגיד במשפט האזרחי והפלילי. (2001). 100.
[58] הוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת, פרוטוקול מס' 219 מיום 5.2.2011, דברי יו"ר הוועדה דאז ח"כ רוני בר-און. וראו גם פרק ד בהמשך לגבי הקשר בין שחיתות וטוהר מידות.
[59] החוק לעידוד טוהר המידות בשירות הציבורי, תשנ"ב-1992. ס"ח 134.
[60] שם.
[61] הכנסת, מרכז המחקר והמידע, יישום החוק לעידוד טוהר המידות בשירות הציבורי. 2.2.2014.
[62] סע' 21 לחוק מבקר המדינה.
[63] אילה פרוקצ'יה, "רצון הבוחר וערכי טוהר המידות בשלטון בכהונת נבחר ציבור", שקיפות, שחיתות ומה שביניהן 29, 35 (נבו, 2021).
[64] ראו למשל אליקים רובינשטיין, "השכל הישר", על שלושה וארבעה. ידיעות אחרונות. 4.8.2021.
[65] יצחק זמיר, "על שקיפות ועל שחיתות", שקיפות, שחיתות ומה שביניהן, 22 (נבו, 2021).
[66] שם, 24.
[67] נבנצל, משמעותו של טוהר המידות, עמ' 3.
[68] חיים ה. כהן, "הרהורים על טוהר המידות" 411. לעיל ה"ש 15.
[69] אבינעם מגן, "המשפט האזרחי והמאבק בשחיתות" (2020); דפנה ברק ארז, "המשפט המנהלי והמאבק בשחיתות שלטונית" משפטים לז 667, (2007).
[70] דפנה ברק ארז, "המשפט המנהלי והמאבק בשחיתות שלטונית" פרק ד, עמ' 691.
[71] וראו גם קרניאל, "הפרת אמונים של עובדי ציבור להצעה דומה בתחום עבירת השוחד"; ראו קרמניצר ולבנון, "עד היכן תתרחב עוד עבירת השוחד", עלי משפט א 369 (2000).
השופט ברק חולק על גישה זו נמרצות הן בשל היותה נוגדת שורה ארוכה של פסקי דין, כמו גם ספרות משפטית, ניתוח הערך של טוהר מידות בפסיקה, והן בשל הנימוק כי ערכים אלה נוגעים לרמה המוסרית של החברה כולה ולתחושת הלכידות והמחויבות של הפרטים החברים בה. הם מהווים תנאים הכרחיים לקיומה של חברה דמוקרטית יציבה ומתפקדת. ראו, שבס, פיס' 37 לפסק דינו של השופט ברק.
[72] סעיף 290 לחוק העונשין תשל"ז-1977.
[73] סעיף 284 לחוק העונשין.
[74] ע"פ 884/80 – מדינת ישראל נ' יצחק גרוסמן, פד לו(1), 405405 (1981), פס' 7 לפסק דינו של השופט ברק.
[75] שם.
[76] פרשת הנגבי הראשונה. לעיל ה"ש 23.
[77] דנ"פ 1397/03 – מדינת ישראל נ' שמעון שבס, פד נט(4), 385 (2004), (להלן: פסק דין שבס).
[78] ראו גם דן מנדל, "על המידות ועל הממדים של טוהר המידות", עיונים בביקורת המדינה. (2008). 111.
[79] החקירה נפתחה בעקבות דוח מיוחד שפרסם מבקר המדינה על אודות מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים אחרים שנעשו במשרד לאיכות הסביבה בתקופה שבה עמד הנגבי בראשות המשרד.
[80] בג"ץ 8192/04 פס' 1 לפסק דינו של השופט חשין, אשר מפנה בעניין זה לפרשת הנגבי הראשונה. לעיל ה"ש 23.
[81] שם. מנדל, "על המידות ועל הממדים של טוהר המידות" 111. פסק הדין דן כאמור גם בשאלה האם צוות חוקרי המשטרה יוכל לבצע את החקירה בלי שיושפע מניגוד העניינים המערכתי שנוצר בשל העובדה שהנחקר הוא השר לביטחון פנים. לעניין זה ראה את פסק דינה של השופט פרוקצ'יה באשר לפגיעה הבלתי ראויה באמון הציבור במקצועיות ואי־תלות המשטרה שאף עלולה לגרור פגיעה בתפקודה התקין ולפגוע בכך באינטרס ציבורי חשוב, הקשור בתפקודן התקין, המקצועי, היעיל וההוגן של הרשויות לאכיפת החוק. לדעת השופט, קבלת טענה מעין זו איננה מקדמת באופן ממשי ערכים של טוהר מידות וערכיות בשירות הציבורי.
[82] פסק דין שבס, פס" 10-9 לפסק דינו של השופט חשין. כן ראה ע"פ (מחוזי ת"א) 10836-10-10 אפל נ' מדינת ישראל (15.3.2012); מאור אבן-חן, עבירות השוחד, 70 (2017).
[83] פסק דין שבס, פסי' 33 לפס"ד ברק. שני השופטים חלוקים ביניהם באשר לשאלה מי מבין הערכים ראשון במעלה, אך שניהם מסכימים כי "האיסור הפלילי על הפרת אמונים הוא מכשיר מרכזי למאבקה של החברה לשמירה על טוהר השירות והשורות, למניעת סטיות מהשורה, ולהבטחת אמון הציבור במשרתי הציבור." שם, פס' 30 לפסק דינו של הנשיא ברק.
[84] שם, פס' 32-27 לפסק הדין וראו גם פרשת גרוסמן, עמ' 417; ראו גם ע"פ 121/88 מדינת ישראל נ' דרוויש, פ"ד מה(2) 663, 692 (להלן פרשת דרוויש); פרשת סויסא, עמ' 777; ע"פ 8573/96 מרקדו נ' מדינת ישראל, פ"ד נא(5) 481, 502 (להלן פרשת מרקדו); ע"פ 7318/95 ציוני נ' מדינת ישראל, פ"ד נ(3) 293, 804 (להלן פרשת ציוני); ע"פ 3954/94 מדינת ישראל נ' לב, פ"ד נא(2) 529, 5566 (להלן פרשת לב)). בג"ץ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מז(2) 229, 266 (להלן פרשת אייזנברג); פרשת סויסא, עמ' 776. טוהר המידות משמעותו התנהגות הוגנת וישרה של עובד הציבור. נבנצל, שם; ח' כהן, "הרהורים על טוהר המידות", 416; כן ראו קרניאל, "הפרת אמונים של עובדי ציבור – הצעה לפרשנות המבוססת על הערך המוגן על ידי העבירה", משפט וממשל ז 415 (תשס"ד). ה
[85] דפנה ברק ארז, "המשפט המנהלי והמאבק בשחיתות שלטונית", 691.
[86] המושג ניגוד עניינים ((Conflict of Interests) מתייחס למצב בו אינטרס אישי של עובד הציבור עלול להצטלב ולפגוע באינטרס הציבורי עליו הוא מופקד כנאמן, זמיר, ניגוד עניינים. חלקם של המצבים נתפס כפגם אסתטי גרידא, שאינו הפרה של איסור משפטי. חלקם עשויים להיות עבירה משמעתית (פרשת אבו חצירא, עמ' 704). חלקם נופל לגדרו של האיסור הפלילי של מרמה והפרת אמונים כאשר "לא כל מצב של ניגוד עניינים, אף אם יש בו פסול מבחינה מנהלית או מבחינה מוסרית, מוביל בהכרח לעבירה פלילית." (השופט זמיר בע"פ 1877/90 מדינת ישראל נ' בן עטר, פ"ד נג(4) 695, 700), פס"ד שבס, פס' 53-42 לפסק הדין. ניגוד עניינים הבא לידי ביטוי בקבלת טובת הנאה בעד פעולה הקשורה בתפקיד נופל לגדרה של עבירת השוחד (סעיף 290(א) לחוק העונשין). כן ראו כללי ועדת אשר – איסור על ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים, כמו החלטות היועץ המשפטי לממשלה בעניינם של הנשיא לשעבר עזר ויצמן ואביגדור ליברמן.
[87] אסא כשר, "נקודת המוצא הראויה לדיון בקוד האתי", אתר פנחס יחזקאלי, מאי 2019 yehezklally@gmail.com
[88] יצחק זמיר "על שקיפות ועל שחיתות", 22.
[89] שומר סף מוגדר כגורם שיש ביכולתו למנוע את ביצוע עבירה ממבצעה העיקרי, ראו Reinier H. Kraakman, Gatekeepers: The Anatomy of a Third-Party Enforcement Strategy, 2 J.L.Econ.& Org., 53 (1986) .
יודגש כי יש המתנגדים להכללתו של מבקר המדינה כשומר סף וזאת דווקא בשל מאפייני הביקורת שהינה בדרך כלל בחינה בדיעבד (אקס פוסט), בעוד ששומר הסף הקלאסי, כגון היועץ המשפטי, אמור למנוע מראש (אקס אנטה) את התקלה. ראו גם גיל ברינגר, "המחטף השקט, מיועצים משפטיים לשומרי סף", השילוח (2018), 11. ולעומתו מתן גוטמן, "שומרי סף למרות הכול", השילוח (2019), 12.
[90] אתר מבקר המדינה. הקוד האתי שהמבקר שפירא גיבש משקף את הקשר בין נורמות טוהר מידות החלות על שרים וסגני שרים (כללי ועדת אשר) לבין תפקיד מבקר המדינה ובחינת טוהר המידות כפי שהוא מעוגן בחוק יסוד מבקר המדינה סע' 2(ב).
[91] אתר מבקר המדינה, הקוד האתי 2017. לדעת כותבי המאמר, יש כאן אמירה מפורשת של המבקר שאומר כי הוא הקובע את אמות המידה שניתנות לו כמי שממונה על טוהר המידות ובעל הסמכות לקבוע מהו טוהר מידות.
[92] שם.
[93] נציבות שירות המדינה, חזון יסוד ערכים וכללי האתיקה המקצועית של שירות המדינה, עמ' 5.
[94] שם, סע' 3.
[95] אתר משטרת ישראל ייעוד משטרת ישראל, ערכי משטרת ישראל.
[96] קוד אתי מ-2013.
[97] מתוך שיחה של אסא כשר עם כותב המאמר, י.א, ביום 15.2.2021.
[98] כמאמר המבקר גולדברג.
[99] גולדברג, 'מינויים פוליטיים' הרצאה שניתנה בכנס המרכז לאתיקה במשכנות שאננים, ירושלים 1.11.2004,
https://www.mevaker.gov.il/he/Reports/Pages/232.aspx?AspxAutoDetectCookieSupport=1
[100] ועדת נאמן מ-2011, כהמשך לוועדת שמגר מ-2006.
[101] חיים כהן, "הרהורים על טוהר המידות", 442, לעיל ה"ש 15.
