מה הקשר בין חוסר התפקוד של הרשויות המקומיות לחולשה של החברה הישראלית? האם יחסי שלטון מרכזי מול שלטון מקומי מחלישים את מוסד המדינה? מרדכי כהן פורס סדרה של כשלים במבנה השלטון המקומי ומציע את חזון האזוריות (לפיו תחולק הארץ לאזורים שיאגדו רשויות שונות ולהם יבוזרו סמכויות מהשלטון המרכזי) כרפורמה מבנית עמוקה שלא רק שתסדיר את הכשלים המנהליים אלא גם תחולל רפובליקה ישראלית דמוקרטית.
ביזור סמכויות משלטון מרכזי לשלטון מקומי נמנה עם הרפורמות החשובות ביותר שבוצעו בעשורים האחרונים, במדינות המתקדמות בעולם. ביזור משמעו העברת סמכויות ואחריויות מרמת הממשלה המרכזית לרשויות נבחרות ברמה התת-לאומית: ממשלות אזוריות, רשויות מקומיות, גופים אזוריים ועוד. הביזור כולל מרכיב מרכזי של הענקת אוטונומיה מסוימת למרחב האזורי, וכן שלושה ממדים: ממד פוליטי-חברתי, ממד מנהלתי-ארגוני וממד כלכלי. תוצאות הביזור מבחינת הדמוקרטיה, היעילות המנהלית, האחריותיות, הפיתוח הכלכלי, אזורי ומקומי, תלויות מאוד באופן שבו הביזור מעוצב ומיושם. ריכוזיות יתר ופעולות ביזור אקלקטיות הן חלק מהסיפור שמאחורי המשבר שחוות דמוקרטיות שונות, ולפיכך יש צורך במציאת דרכים לייעול תהליכים ומערכות הקשורים לביזור. בעשורים האחרונים ניכרת עלייה ביישום תהליכי ביזור ברוב מדינות ה־OECD. בשני שליש ממדינות אלה הובילו תהליכי הביזור לגידול בחשיבות הכלכלית של הממשלה התת לאומית שנמדדה הן כחלק של הוצאה מהתוצר הלאומי הגולמי והן כחלק מההוצאה הציבורית הכוללת.
מנקודת מבטו של האזרח, ממשל אזורי ורשויות מקומיות ממלאים תפקיד גדל והולך בתחומי פעילות עיקריים, כגון תחבורה, אנרגיה, תקשורת, חינוך, בריאות, דיור, סביבה וניהול משאבי טבע. ב־OECD, צורות הביזור והיקפו משתנים מאוד ממדינה למדינה. הביזור עוסק גם בתצורה מחדש של היחסים בין הממשלה המרכזית ובין רובדי ממשל תת לאומיים, לשם הרחבת שיתוף הפעולה והגדלת התפקיד האסטרטגי של ממשלות מרכזיות.
מגמות ביזור ברחבי העולם התרחשו במקביל למגמות של חיזוק רובדי הממשל התת לאומיים, באמצעות שיתוף פעולה ביו רשויות מקומיות הקמת מטרופולינים וחיזוק גופים אזוריים. ריבוי רשויות מקומיות במדינות רבות הניע מדיניות של עידוד או כפייה לאיחוד רשויות ולשיתופי פעולה ביניהן. עם זאת, במדינות רבות עדיין מתקיים מצב של ריבוי רשויות מקומיות: רשויות עם פחות מ־5,000 תושבים מהוות 44% מכלל הרשויות ב־OECD, בעשר מדינות שיעור זה עולה על 80%. מאז שנות ה־90 של המאה הקודמת, מספר האזורים שנוצרו כממשל תת-מדינתי גדל, בין אם מדובר במדינות אוניטריות או פדרליות. ביזור עשוי להגביר את ההשתתפות האזרחית משום שהוא מקרב את הממשלה לאזרחים ומאפשר התאמה טובה של אספקת השירות הציבורי, וזאת כדי לענות על צורכי האזרחים במרחב גאוגרפי. הדמוקרטיה האזורית מתאפיינת כיותר קרובה לצורכי האזרח, ומכאן תהליך חיזוק האמון הציבורי והדמוקרטי במוסדות המדינה ובמדינה בכלל.
השלטון המרכזי והמקומי בישראל
למערכות השלטון המקומי, ובכלל זה הרשויות המקומיות, יש שני יעדים מרכזיים. האחד, לספק לתושבים שירותים מוניציפליים ושירותים ממלכתיים, לפי הוראות החוק, ולפתח את היישובים לטובת התושבים. השני, להפעיל מנגנון דמוקרטי ופוליטי שבאמצעותו קהילות מקומיות יכולות לבטא את רצונותיהן ולהשפיע ישירות על המדיניות ויישומה בפועל. הרשויות המקומיות בישראל נבדלות אלה מאלה ביכולת שלהן לממש את יעדיהן, ובעיקר לספק שירותים, מוניציפליים וממלכתיים כאחד. הדבר נובע מההבדלים במאפייניהן: המעמד הכלכלי-חברתי של תושביהן, גודלן, מידת ההטרוגניות של אוכלוסייתן, מקומן על הציר שבין פריפריה למרכז, האיתנות הכלכלית שלהן ועוד. לפיכך, ישנן רשויות חלשות אשר ממלאות את תפקידן באופן חלקי מאוד ומספקות שירותים בהיקף וברמה נמוכים, ולעומת זאת ישנן רשויות חזקות אשר מצליחות למלא את תפקידן באופן מיטבי ומספקות לתושביהן שירותים ברמה גבוהה.
במדינת ישראל פועלות כיום 259 רשויות מקומיות. הרשויות המקומיות בישראל נחלקות לארבעה סוגים: עיריות, מועצות מקומיות, מועצות אזוריות ומועצות תעשייתיות – 77 הן עיריות, 124 מועצות מקומיות, 54 מועצות אזוריות ו־2 מועצות מקומיות תעשייתיות.
כאשר מנתחים את יחסי הגומלין בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי בישראל ניתן לזהות שלושה כשלים מבניים: כשל מבני מנהלי, כשל מבני כלכלי, כשל מבני חברתי.
כשל מבני מנהלי
מדינת ישראל מתאפיינת במבנה שלטוני ריכוזי, שבו משרדי הממשלה מחזיקים בסמכויות רבות לעומת השלטון המקומי. מצב זה אינו מאפשר מיצוי הפוטנציאל לצמיחה כלכלית הטמון בתהליכי ביזור מבוקרים לרבדים מקומיים ואזוריים. כמו כן, המבנה הריכוזי גורם לפגיעה במעמד השלטון המקומי ובדמוקרטיה המקומית, ומקשה על מדיניות מבוססת גאוגרפיה מקומית. ניתוח עבודת השלטון המרכזי והשלטון המקומי, במגוון תחומי העשייה המרחביים, מלמד על היעדר סטנדרטיזציה וחוסר תיאום שמקורם הן ברמת המחוזות הממשלתיים (שגבולותיהם אינם חופפים) והן ברמה המוניציפלית והאזורית. מצב זה מביא לפגיעה בתפקוד השלטון המרכזי והמקומי, הפועלים בחוסר תיאום במסגרת של מבנים מרובים וכפולים ותוך פיצול האחריות בסוגיות האזוריות. כמו כן, מצב זה מוביל לטיפול נקודתי ולא מיטבי בסוגיות חשובות, ומקשה על קידום ראייה אזורית, מערכתית ורב-תחומית, המצריכה שיתוף פעולה הדוק ותיאום בין מספר רב של גופים ותחומים. במקרים מסוימים, נפגעות איכות השירות וחוויות השירות לתושבים, אשר ניצבים לא פעם מול מנגנונים בירוקרטיים לא ברורים ולעתים אף לא מתואמים. ניתוח מבנה השלטון המקומי מלמד כי בישראל יש ריבוי רשויות מקומיות קטנות, וכי ישנם פערים כלכליים מובהקים בין הרשויות המקומיות על רקע שונות בגודל ובמעמד החברתי-כלכלי של תושביהן. פערים אלה הם בעלי אופי גאוגרפי, כאשר מרבית הרשויות הקטנות והלא איתנות נמצאות בפריפריה. מבנה זה פוגע באיכות השירות לתושב וביעילות המערכת הציבורית כולה. רשויות מקומיות רבות, במיוחד אלה הקטנות והלא איתנות, מתקשות לספק לתושביהן שירותים מיטביים. זאת לאור מגבלות של גודל, נגישות למוקדי הכוח הכלכליים ופערים ביכולות ובאיתנות הכלכלית. כמו כן, לאור ריבוי הרשויות הקטנות, נוצר חוסר יעילות ברמה המוניציפלית בתחום אספקת השירותים ובכל הנוגע לאחזקת מנגנוני ניהול כפולים. גם ברמה הממשלתית, הניהול והפיקוח על הרשויות מתנהל לרוב בצורה לא יעילה וללא הבחנה ברורה בין סוגי הרשויות המקומיות. קיימת תלות מתמשכת של רשויות רבות בתקצוב ממשלתי וקיים ניצול לא מיטבי של משאבים ציבוריים להבטחת שרידותן ותפקודן של רשויות מקומיות.
כשל מבני כלכלי
מדינת ישראל מאופיינת בפערים כלכליים מרחביים מובהקים. האוכלוסייה, הצמיחה והעושר מרוכזים באזור המרכז, ואילו אזורי הפריפריה הגאוגרפית והחברתית סובלים משיעור גבוה יחסית של בלתי מועסקים ומרמה נמוכה יותר של הכנסה ממוצעת לנפש. פערים אלה נעוצים בהבדלים משמעותיים במגמות פיתוח תשתיות כלכליות. המרכז נהנה מכושרו כ"מערכת" המושכת אליה פעילויות כלכליות, וכן מעובדת היותו מוקד משיכה להגירה חיובית של אוכלוסייה. לעומת זאת, אזורים פריפריאליים, במיוחד אזורים המאופיינים בצפיפות אוכלוסייה מוחלשת וריחוק גאוגרפי בין יישובים, מתקשים לייצר ולייצב את התנאים לריכוז פעילויות חברתיות כלכליות ולקיים קישוריות בינם ובין אזורים אחרים. כתוצאה מכך, הולכים ומחריפים הפערים הכלכליים ואי השוויון בין פריפריה למרכז. יש לשים לב לתהליכי הגלובליזציה והתפתחותו של מטרופולין תל אביב לכוח כלכלי הפועל מול מטרופולינים במדינות המתקדמות בעולם, ואילו הפריפריה החברתית והכלכלית מאבדת את כוחה ונותרת כשחקן חלש ולא רלוונטי לכלכה הגלובלית.
כשל מבני חברתי
קיים קשר בין מבנה השלטון המקומי בישראל, המבוסס על חלוקה מגזרית וקהילתית, ובין עוצמת המתח שבין הקהילות השונות. בשנים האחרונות מתחדד קשר זה במיוחד נוכח המתחים והשסעים המעמיקים בחברה הישראלית. מצב זה בא לידי ביטוי בהפרדה ובהתכנסות (סגרגציה) של קהילות שונות במרחב הציבורי אשר לרוב אינן נפגשות ואינן נמצאות בדיאלוג ושיתופי פעולה. מצב זה משמר את החלוקה והמחיצות בחברה הישראלית על רקע אתני לאומי, דתי, מעמדי כלכלי, היסטורי פוליטי ועדתי. כתוצאה מכך, הפוטנציאל החברתי הגלום במרחב הגאוגרפי אזורי סביב אינטרסים משותפים אינו ממומש, ואילו המתחים וההפרדה מעמיקים את הכשל ומושכים אזורים פריפריאליים כלפי מטה.
שינוי מבני – קידום אזוריות בישראל
הצורך בשינוי מבני נולד באופן אורגני. בעשורים האחרונים רשויות מקומיות התאגדו יחדיו לאשכולות – מסגרת שלטונית לא-פורמלית שמאפשרת להם לאגם משאבים ולהעניק במשותף שירותים בסיסיים. האשכולות האזוריים מקדמים בשנים האחרונות תפיסה פורצת-דרך של שיתופי פעולה וולונטריים בין רשויות מקומיות. האשכולות פועלים לשיפור השירות לתושב והתייעלות כלכלית תוך מימוש היתרון לגודל, הסתכלות אסטרטגית חוצה גבולות מוניציפליים, פיתוח כלכלי אזורי וקידום לכידות אזורית. מיזם האשכולות האזוריים זוכה לתמיכה של השלטון המקומי ומשרדי הממשלה, ובא לידי ביטוי בפעילות תקציבית הולכת וגדלה. כמו כן, תיקוני חקיקה שקידמו את האשכולות האזוריים מחברה בין עירונית לתאגיד אזורי מסוג אשכול, כלומר ישות משפטית מוניציפלית, הקנו לאשכול סמכויות שלטוניות שהואצלו לו מהרשויות המקומיות. על אף הצלחתם של האשכולות ביחס לכשלים בשלטון המקומי, הם חסרים את ליבת מעמדם של הממשלים האזוריים כלומר ביזור סמכויות ממשלתיות לאזור וביסוס השלטון האזורי כמסגרת דמוקרטית אזורית המאזנת בינה ובין המסגרת הדמוקרטית הארצית. הקמת האשכולות הוא צעד ראשון אפוא ובלתי מספיק. יש להתקדם בשני צירים: ביזור סמכויות ממשלתיות וביסוס האשכולות כממשלים אזוריים.
לאור הכשלים המבניים הפוגעים ביעילותה של המדינה לתפקד ולספק שירותים מיטביים לאזרח, נפגע אמון האזרחים במדינה ומוסדותיה, ובעקבות כך נחלשת הדמוקרטיה הישראלית. על מדינת ישראל לקדם רפורמה מבנית כוללת שתתבסס על מענים לכשלים המבניים: ביזור סמכויות לשלטון המקומי והקמת רובד אזורי חדש, משמע חלוקת ישראל לאזורים (על פי עקרונות ברורים ושקופים שיביאו לידי ביטוי גאוגרפיה סביבתית, כלכלית, ניהולית ומספר תושבים) והקמת מנגנוני ניהול אזוריים במקביל להקמת מנגנוני בחירה דמוקרטיים להנהגת האזור. יתכן כי המעמד הדמוקרטי יתבצע באמצעות בחירה ישירה של תושבי האזור ליו"ר מועצת האזור (המורכבת מראשי רשויות מקומיות באזור) או בחירה מוגבלת על ידי ראשי הרשויות באזור או חברי מועצות האזור. כך או כך, כדי לחזק את מעמדו הדמוקרטי של האזור יש להימנע בכל דרך ממודל מינוי פקיד ממשלתי לניהול האזור. פעולה אזרחית אזורית הנובעת מאינטרסים גאוגרפיים, פיתוח עוגנים כלכליים אזוריים, שמירה על ערכי הטבע והסביבה ופיתוח כלכלי חברתי המקושר לאופיו של האזור ויתרונותיו, יצור מוקדי כוח שיאזנו את כוחו של השלטון המרכזי וכן של מטרופולין תל אביב והמרכז. עם זאת, נוסף על התחרות הכלכלית המאוזנת שתיווצר בין האזורים בישראל (ובתוכם המטרופולינים הגדולים: ירושלים, תל אביב וגוש דן, באר שבע וסביבתה הקרובה וכן חיפה וסביבתה הקרובה) על הממשלה להשקיע באופן דיפרנציאלי באזורים השונים מתוך המשך המחויבות הממשלתית לצמצום פערים ולמוביליות חברתית. בעיקר השקעות בתחומי תשתית, מוקדי תעסוקה, שירותי בריאות, דיור והשכלה גבוהה. במישור הדמוקרטי ייווצרו עשרות של שחקנים פוליטיים חזקים, ראשי האזורים, שיאזנו את כוחה של הממשלה, ויביאו לידי ביטוי את רצון התושבים באופן ישיר. לא מן הנמנע שמהלך כזה יוביל אבולוציונית לבחירות אזוריות בישראל.
מדינת ישראל נדרשת לשינוי מבני ביחסי הגומלין בין שלטון מרכזי למקומי. בכדי להבטיח את היותה דמוקרטיה ישראלית בה האזרחים הם הריבון, הם בוחרים את נבחר הציבור שיוביל את האזור בו הם מתגוררים. האזור יהיה בעל פוטנציאל חברתי וכלכלי ומכאן עמיד יותר באמנה בין המדינה לאזרח. ניפוץ החומות בין הקהילות השונות במרחב הגאוגרפי ואוטונומיה מסוימת המבוססת על ביזור סמכויות ממשלתיות לצד השקעות דיפרנציאליות באזורים השונים, יתרמו לשגשוג כלכלי ולתחרות הוגנת בין האזורים.
מוביליות חברתית היא תנאי לתפקודה של דמוקרטיה. מעבר לרובד אזורי יקדם את ישראל למדינה בה האליטה המוסדית מפנה את מקומה לאליטות גאוגרפיות אזוריות חדשות. או אז השלטון המרכזי יתמקד בתפקידיו המרכזיים: מדיניות חוץ וביטחון, פיקוח בקרה ואכיפת החוק, תקצוב והשקעות דיפרנציאליות, מאקרו כלכלה וקידום התמודדות עם משבר האקלים כחלק מהקהילה הבינלאומית.
חזון האזוריות מהווה חוליה חשובה בהפיכתה של ישראל לרפובליקה דמוקרטית ישראלית.
